2018年4月2日，国家移民管理局正式挂牌成立，标志着我国移民和出入境管理工作（以下简称“移民管理工作”）正式迈入新时代。推进移民和出入境管理体制改革，必须全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，始终坚持把维护以政治安全和政权安全为核心的国家安全作为移民管理工作的首要政治任务和主责主业。

一、做好移民管理工作对于构建总体国家安全体系的重要意义

（一）移民管理工作是维护政治安全的重要屏障。维护政治安全是国家移民管理局的首要任务。随着全球化进程加快，我国政治安全风险来源已发生深刻变化，更多安全威胁来自于境外敌对势力对境内的煽动渗透和国际恐怖组织的暴恐袭击。我国在移民管理工作中面临的安全形势十分严峻，尤其是防入境、防回流、防颠覆的压力巨大，迫切需要建立新的安全应对模式。国家移民管理局的成立，为维护政治安全注入了新生力量，通过建立健全移民管理工作安全防控体系，有效加强边境区域管理、外国人入境前安全审查和入境后轨迹管理，可以最大程度地做到“御敌于国门之外”、“预警于风险潜伏之时”，切实为维护政治安全建立起一道坚不可摧的国门屏障。

（二）移民管理工作是维护国民安全的重要力量。维护国民安全是在移民管理工作中践行总体国家安全观的落脚点，是以人为本思想在国家安全体系建设中的集中体现。随着国际人口流动愈加频繁，国民安全已经和外国人及境外组织发生了更紧密的联系，跨国有组织犯罪活动、涉外治安案事件已成为影响国民安全的重要因素。国家移民管理局的成立，有利于协调各方力量加强对入境外国人的监管制约，严厉打击涉外违法犯罪活动，有效降低出入境活动给社会治安带来的安全隐患；有利于加强国际执法合作，通过打造信息共享、情报互通、执法联动的国际移民执法新格局、新平台，切实将预防涉外违法犯罪活动的关口前移；有利于推动完善移民立法工作，在本国法律、第三国法律乃至国际法之间寻求最大公约数，从法治层面保障我国公民在出入境活动中的人身财产安全。

（三）移民管理工作是维护发展安全的重要保障。作为对外交流的窗口和国际合作的平台，国家移民管理局既要承担起为国引才引智的重任，又要对出入境活动进行规范和制约，确保外国移民和出入境活动在法治框架下服务于我国经济社会发展，为国家发展安全提供有力保障。当前移民和出入境活动给我国经济社会发展带来的负面影响已初现端倪，国家移民管理局在维护发展安全方面具有丰富经验，原公安部出入境管理局在提供优质公共服务方面做了大量努力，助力地方政府打造卓越营商环境，取得了良好社会效果和国际影响。

二、坚持以总体国家安全观审视当前移民管理工作中存在的不足

（一）对入境外国人未实现闭环式全流程监管。我国当前对入境外国人的管理主要分为四个阶段，即“入境前申请签证、入境边防检查、境内停留居留管理、出境边防检查”，但各阶段仍处于相对割裂状态，未形成闭环式全流程监管。在四个阶段某个节点上出现的安全隐患，较难通过其他阶段的移民管理工作校正纠错，直到安全隐患形成现实安全问题，公安机关才被动介入管理，一定程度上失去了风险防范的主动权。

（二）移民和出入境管理机关专职执法力量薄弱。移民和出入境管理机关缺乏专职执法力量，已成为维护国家安全的重要掣肘。近年来出入境人员数量的不断攀升，使边检机关将大量警力囤积于出入境查验岗位，在执法办案、情报调研、安全排查等方面投入警力不足。外管部门因办理出入境证件任务繁重，导致从事涉外执法办案的警力非常有限，因此通常委托派出所对其辖区内的外国人进行管理。从我国行政机关构建规律看，具有查办刑事或行政案件职能的机关一般均设有专职执法机构，国家移民管理局同样需要专职执法力量承担相关执法办案职能。

（三）尚未建立“大移民”涉外管理阵地。借助社会力量实施网格化管理、形成有效的警务工作阵地，是加强公安基层基础工作的有效途径。但由于当前移民管理工作职能分散，至今未形成有效的涉外管理阵地。外国人出入境活动及入境后的就业、商务、求学乃至衣食住行等，会涉及到社会生活各个方面，必然与多种社会主体发生联系，仅靠公安机关的力量，难以持续加强涉外社会面管控力度。建立涉外管理阵地，统筹分散在各部门、各警种、各条线中的一线执法力量，督促各社会主体承担起相应的涉外管理责任显得尤为重要。

（四）移民管理工作存在三种“边界真空”。一是主动管理与被动管理间的边界真空，目前，只有当外国人与边检机关或外管部门发生行政关系时，执法部门才被动介入管理，但对于外国人的入境前行为或入境后日常活动，则缺乏主动监管的意识和措施。二是横向衔接的边界真空，即移民和出入境管理机关与外事、教育、宗教、税务等政府部门的衔接真空。三是地域衔接的边界真空，随着交通和网络的飞速发展，以往主要发生在边境和一、二线城市的“三非”外国人问题，现在已有快速向内地三线、四线城市蔓延的趋势，但当前并无成熟的跨城市、跨省份移民管理工作区域协调机制。

（五）信息化建设对移民管理工作的助力不够。一是公安机关内部涉外信息系统多，操作繁琐，且系统间数据碰撞不足，开展涉外信息排摸仍然主要靠投入警力在各系统间进行大海捞针，效率低下且容易疏漏信息。二是各部门间的信息壁垒仍然存在，公安机关与外交、教育、税务、工商、医疗、银行、人力资源等部门之间仍未实现涉外数据共享，各单位掌握的涉外信息容易成为“孤岛”。

三、加强和改进移民管理工作的几点建议

（一）逐步建立移民和出入境管理机关专职执法力量。一是在各口岸建立专职执法队伍，执行各类安全执法任务。把出入境边防检查工作中的证件查验和执法办案工作进行划分，抽调熟练掌握盘查、审讯等侦办业务或具备公安专业背景的民警组建执法小组，承担执法办案工作，加强对出入境违法犯罪活动的打击力度。针对入境事由与签证种类不符等情况开展专项信息排查，科学稳妥应对出入境活动中的存疑人员、存疑事件。加强对“三非”外国人的信息排摸及情报收集，甄别普通或高危违法犯罪分子，最大程度降低出入境活动给国家安全带来的风险。二是建立快速反应队伍，妥善处置口岸及涉外突发事件。要做实做细处置预案，尽量将暴力闯关、群体性事件、暴恐袭击等事件以及爆炸、生化、核辐射等危险的影响化解或限制于事发地，阻止安全风险的传导。要组织开展对口岸限定区域的不定期巡检或武装巡逻，对出入境交通运输工具及相关单位的自管义务进行监督，及时提出整改意见并督促落实。三是由边检机关和外管部门共同组建涉外执法专班或涉外警务站，统筹协调境内外国人管理工作。推动建立与外交、工商、税务、教育等部门的协作机制，以外国人入境后的学习、商务活动和治安案件为节点，以住宿、行程信息为条线，编织完整的外国人情报信息网，对入境外国人的行为及动机进行研判。加强对学校、旅馆、聘用外国人的公司企业以及外国人居住社区的监管，督促相关单位及时录入、更新外国人信息，随时抽查外国人身份及其活动与签证或入境事由是否一致，形成涉外管控威慑力。

（二）持续加强信息化建设。一是以强化大数据分析为出发点，打破部门间的信息壁垒，构建全国性的跨部门涉外数据交换平台，推动公安机关涉外信息与外交、教育、税务、交通等部门的涉外信息实现多维度、多层次的碰撞，通过大数据分析，筑牢坚固无形的网上安全防线。二是以提高用警效能为出发点，提升信息化建设对执勤执法工作的支持力度，当前移民管理机关部分信息化建设的出发点是为了给出入境人员提供更优质的通关服务，将来信息化建设的出发点侧重于提高效能、释放警力。

（三）拓展国际执法合作。一是试点外派签证安全审查官。设置签证安全审查官基本已经成为传统移民国家移民管理机关的通行做法，国家移民管理局有必要从构建总体国家安全体系的角度出发，对申请我国签证的外国人开展专项安全审查，实施源头管控。建议国家移民管理局与外交部门建立协作机制，在征得驻外使领馆同意后，由国家移民管理局选派有经验的移民官员长驻使领馆从事签证安全审查工作，在不改变当前由驻外使领馆受理、核发我国签证的格局下，由签证安全审查官向使领馆提供关于签证申请的安全审查报告。一旦签证申请人被证明有危害国家安全的风险，则国家移民管理局应享有最终否决签证核发的权力，封堵签证申请安全漏洞。二是试点向国外主要城市或机场派驻入境审查官。建议国家移民管理局以国内特大型口岸为试点，由试点口岸边检机关向国外主要城市或机场派驻入境审查官，在登机前就针对入境外国旅客名单实施预查控，阻止高风险外国旅客或其他违法持有证件者进入我国。对准备回国的中国人或已被采集生物信息的入境外国人提前进行入境查验，实现上述人群在航班到达国内口岸时快速通关。三是与其他国家移民机关或相关国际组织建立联合执法机制。移民安全问题具有鲜明的国际性，偷渡、非法使用劳工等传统国际性犯罪依然多发，近年来涉恐人员出境受训后回流、因贪腐问题潜逃出境、跨国电信诈骗等新型非法出入境活动，也成为我关注和重点打击的对象。建议国家移民管理局在推动交换违法移民情报、协作遣返违法人员、核实申请签证者信息等方面与相关国家建立双边或多边执法合作机制。

（四）完善移民管理培训工作。一是建立区域性移民警官培训基地，我国地域广阔且接壤国家众多，每个地域的移民和出入境活动特点各不相同，建议国家移民管理局建立区域性移民警官培训基地，根据各自业务特点研究发展移民警察培训工作。二是以实战为导向设计培训课程，课程设计要融贯移民管理工作职责、地方经济发展需求和总体国家安全观的要求，探索开展签证安全审查官、外派入境审查官培训，新增盘查、审讯、情报调研等公安侦办业务培训，进一步深化大数据应用和涉外法律应用培训，拓展涉外舆情处置和涉外社会面管控培训。

（五）加强对外国留学生的管理。从近年涉案情况来看，留学生不仅涉及“三非”外国人案事件，还涉及违法传教、违法从事商业活动、违法获取情报信息等其他安全问题。建议由国家移民管理局统筹协调建立由边检机关和外管部门共同组成的外国留学生管理工作专班，提升外国留学生管理力度。一是加强对持留学签证外国人的入出境审查。边检机关在办理持留学签证的外国人入境手续时，应对其入境目的、入境事由以及留学时间、就读学校、所学专业等情况进行抽查询问，如果发现入境事由与签证不符或是其他可疑情况，则进一步做信息排查，对于发现的可疑情况或是排查结果应及时向外管部门通报，由外管部门有针对性地加强对于该外国留学生的后续管理。由边检机关根据入境留学生签证信息及留学生入出境信息制作留学生实时名册，与高校提供的留学生名册进行比对排查，切实做到外国留学生底数清、情况明。二是建立由国家移民管理局主导的留学生信息管理系统。外国留学生管理工作专班应建立与教育主管部门及高校留学生管理部门的定期会晤机制，搜集、储存和分析合法持有X1、X2签证以及由教育系统邀请的持F签证的外国人信息，与教育部门定期开展数据交换，并督促学校按照国家移民管理局要求及时做好留学生信息登记工作，逐步建立和完善留学生信息数据库，增强国家移民管理局掌握留学生信息的时效性、准确性和完整性。三是加强对留学生的日常管理。建立校外住宿留学生跟踪管理机制，借助社会力量加强对留学生公寓、留学生居住社区的管理，并指导留学生申报个人住宿信息、办理相关居留及就业手续。注重加强对留学生非学业活动的了解，严格甄别正常宗教信仰与非法传教活动或是其他非法社会团体活动。及时掌握留学生勤工助学情况，加强对各类教育培训机构及酒吧、饭店等服务性营业场所的监管，强化对外国工作人员的身份及就业资格抽查力度，并对营业场所负责人及留学生开展守法宣传教育，对容留外国留学生非法就业的场所加大管理处罚力度。