当前，县区政府机构改革已进入拟定部门“三定”的关键时期，改革中有关政府工作部门的整合势必引起所属事业单位机构编制事项的变化。本文就县区部门整合的情况进行调查，并就统筹拟定部门“三定”、部门整合所属事业单位机构编制资源的优化配置谈几点粗浅思考。

　　一、整合部门事业单位基本情况

　　新一轮政府机构改革中，县区卫生与计生、农业(科技)与林业或水利、文广与旅游、规划与住建及工商、食药、质监等12个部门整合为5个工作部门，这些整合部门共有下属事业单位507个、编制9388名，占县区事业单位及编制总数的(不含公办中小学及幼儿园)19%、36%。从隶属关系看，卫计系统下属单位263个、编制7303名，农林科技(水)系统下属单位115个、编制1391名，市场监管系统下属单位59个、编制364名，文广旅游系统下属单位57个、编制200名，规划住建系统下属单位13个、编制94名;从职能属性看，具有行政管理职能的单位148个、编制2035名，承担公益性职能的单位335个、编制6988名，从事生产经营活动及社会中介服务职能的单位24个、编制365名;从职能定位看，承担行政执法职能的单位80个、编制814名，承担技术服务职能的单位34个、编制512名，承担检验检测职能的单位20个、编制111名，承担行业协会类职能的单位8个、编制34名，承担公共卫生、公共文化等职能的单位373个、编制7951名;从经费形式看，全额预算单位422个、编制5380名，差额预算单位48个、编制3014名，自收自支单位37个、编制994名。

　　二、存在主要问题

　　(一)机构设置很庞杂。一是机构编制数量多。这次涉及事业单位507个、编制9388名，分别是其所属部门行政单位及编制总数的8倍。二是机构设置不均衡。县区间相同主管部门下属事业单位设置有差异，如农林科技局下属事业单位最多的25个、最少的9个;还有一些职能职责相同，有的设为事业单位、有的为挂牌机构、有的在其他机构中明确相应职责等等。三是机构名称不统一。一些职能相同的事业单位名称不同，有的叫“XX中心”、有叫“XX管理中心”、有的叫“XX办公室”、有的叫“XX局”。有些事业单位职能小名称大，只承担部分服务性工作就取名为“XX发展促进中心”，还有一些事业单位名称超出地域范围，取名为“长江中下游XX办公室”等等。四是机构规格不对等。同职能同名称事业单位有的县为正科、有的为副科、有的没有级别。

　　(二)职能配置不合理。一是有些机构职能重叠。主管部门整合后，一些机构承担的职能相同或相近，存在职能交叉重叠问题。如有些县农林科技局整合后，仅承担“技术服务”职能的机构，分别有农技站、农机局、科技服务中心、蚕桑技术服务中心、蔬菜技术推广中心、良种技术服务推广中心、林技站等。二是有些机构职能分散。不同部门之间有些事业单位职能相近，机构分设多，没有按政策归并整合，存在布局分散、重复建设等问题。如在市场监管领域，农业、质监、食药等部门均设有检验检测机构，履职内容和方式相似性较高，分属多个部门管理，重复投入建设增加了行政成本;甚至还有一些事业单位职能履职单一，分工过细，如为发展某种特色产业，有些县设有魔芋产业发展局、木瓜产业办、食用菌产业发展办、主导产业发展办等等。三是有些机构职能萎缩。一些事业单位履行职责的法定依据消失或转移、阶段性任务已完成、长期不开展工作或无法正常运转，没有动态调整，在“只减不增”和“控编减编”刚性政策约束下，造成了有限机构编制资源的浪费。如招待所、农民减负办、抗旱服务队等等。

　　(三)政事不分欠规范。一是行政职能配置随意。有些部门在没有法律法规及政策依据的前提下，将其行政职能延伸、转移给下属事业单位承担，这类事业单位及编制是县区整合部门行政单位及编制总数的2倍。二是一权多授边界不清。主管部门整合后，一些承担相同或相近行政职能的机构较多，同一职能分别在“局机关、内设股室、下属单位”均有体现，存在一权多授、边界不清等问题。比如在市场监管执法方面，有的县将相近行政执法职能分解由下属多个机构承担，既有事业性质的执法机构，还要求设立行政性质的执法机构，在部门内部就形成了“局机关→产品商品质量安全监管股→执法大队→执法中队→事业性质的执法机构”五层运行机制。随着主管部门的整合，这类机构应按照政策规定调整规范。三是职能剥离回归较少。一些事业单位承担行政职能，没有按分类改革要求，结合党政机构改革、行政审批制度改革剥离回归机关。

　　(四)市场职能未分离。一是生产经营职能未交市场。一些县区保留了部分本属市场配置资源的经营类事业单位，政府有形之手管理过多，存在“事企不分、管办一体”等问题，背离了事业单位功能定位和市场配置资源起决定作用精神。如有些县区设有电影公司、药材公司、苗圃等。二是社会中介职能没有脱钩。一些事业单位承担有社会中介组织的职能，没有按国家政策进行脱钩，存在“政会不分”问题。如各类行业协会及一些事业单位承担的“评估鉴定、检验检测、勘测设计”等中介性职能未剥离交给社会。三是公民自理职能有待清理。有些县设有承担本属公民自理职能的事业单位，政府管了不该管的事，既管不了也管不好。

　　三、优化调整对策

　　(一)依据政策整合职能。认真贯彻落实中、省有关政策规定，优化整合卫生计生、检验检测及执法监察等职能。一是整合计生服务职能。依据省卫计委、省编办《关于优化整合妇幼保健和计划生育技术服务资源的实施意见》，县区“计划生育服务站”与“妇幼保健院”整合为“妇幼保健计划生育服务中心”，保留“妇幼保健院”牌子;“疾病预防控制中心”加挂“健康教育中心”牌子，主要承担健康教育宣传培训、疾病预防控制等工作。二是整合检验检测职能。依据《陕西省检验检测认证机构整合方案》要求，整合原质监、食药部门的检验检测技术的机构及职能，作为县级市场监管部门的综合检验检测中心;有条件的县区应将质监、食药、农业、畜牧、水务等部门或机构承担的相关检验检测职能予以整合，组建县区综合性检验检测机构，承担本行政区域内检验检测职责，通过整合资源，降低检测成本，为规范市场行为、强化监管职能提供坚实的技术保障。三是整合执法监察职能。按照中、省推进综合行政执法体制改革精神，坚持“减少层次、整合队伍、提高效率”原则，整合同一主管部门下属多个职能相近、执法方式相同的执法监察机构，积极创造条件推进跨部门、跨行业、跨层级综合执法，着力解决多头、多层执法等问题。其中，探索将农林科技局承担的“农产品质量、种子、肥料、农业、兽药、饲料”等执法职能予以整合，组建农业综合执法大队;将市场监管部门承担的“食品药品稽查、经济检查、盐业稽查”等职能整合，组建市场监管综合执法大队;将文广旅游局承担的“文化、旅游市场”执法职能整合，组建文化旅游市场综合执法大队;县级规划与住建部门整合后，尽量将其承担的“规划建设、城市管理、市政公用、市容环卫、园林绿化”等执法监察职能整合，组建城市规划建设管理综合执法机构，形成规划、建设、管理一体化执法监管体系。

　　(二)是按大部制理念归并机构。坚持“机构思维向职能思维转变”和“大部制”的理念，按照“一件事情原则上由一个部门负责”的要求，归并整合职能相近、分散单一、弱化消失等事业单位。一是归并职能相近机构。对同一主管部门下设多个相近职能的事业单位归并整合，如农业科技局与林业局整合后，将其下设承担农林技术推广、机械技术、蚕桑技术、科技服务、农技培训等职能归并整合，组建农林科技服务中心，着力打造专业化的农林科技服务队伍。二是整合职能分散机构。对一些履职分散单一、不符合市场经济发展规律的事业单位予以归并整合。如对一些县区设立的发展“茶叶、蚕桑、魔芋、木瓜、食用菌”等特色产业类的事业单位，要按照市场经济发展规律，强化主管部门制定“政策法规、发展规划、标准规范和监督引导”职责，不专门设置某些事业单位直接插手发展特色产业，具体涉及发展产业所需技术服务，可由整合后的县级“农林科技服务中心”承担。三是撤销职能萎缩机构。对诸如“招待所、农民减负办”等职能弱化消失的事业单位，如通过撤并整合，有效节约机构编制资源。

　　(三)是清理规范回归本位。在拟定部门“三定”中，坚持“简政放权、政事分开”原则，结合修订调整部门职能，通盘考虑部门所属事业单位承担的行政管理职能，统一清理规范，促进行政职能回归本位。一是职能回归机关。对主管部门下属承担行政职能的事业单位，要按照依法行政原则清理规范，尽可能剥离行政职能回归机关。二是机构整合设置。对一些部门却因工作需要，一时难以将所属事业单位承担的行政职能剥离回归机关，要整合机构设置，不可设置多个事业单位承担机关的行政职能。三是不新设行政类事业单位。按照行政审批制度改革精神，对法律法规及政策规定明确取消、下放、转移、调整的行政职能，主管部门不得变相将这些职能转移给下属事业单位承担，也不得新设承担行政职能的事业单位。

　　(四)转变职能释放活力。遵循“市场配置资源起决定性作用”理念，切实转变政府职能，将政府承担的一些“不该管”、“管不了”、“管不好”的职能交给市场、社会或公民承担，着力释放市场活力。一是生产经营职能放活。对现有诸如药材公司、苗圃、电影公司等经营性事业单位，基本的理念是“法不禁止的市场主体即可为、法未授权的政府部门不能为”，尽可能把经营性职能交给市场，发挥市场“无形之手”的作用，有利于激发市场活力。今后不得再新设从事生产经营活动的事业单位。二是社会中介职能脱钩。对一些事业单位承担勘察设计、评估鉴定、检验检测、行业协会等职能的机构，基本理念是凡社会组织、行业协会能够自律的，政府不必强行管理，按照国家政策要求，将此类机构与行政机关或事业单位脱钩，发挥其自律作用，政府所需的服务可通过花钱“买事”不“不养人”的方式解决。三是公民自理职能归位。现代政府是一个“有限政府”，政府不可能大包大揽承担公民的所有职能，应该由公民承担的义务和责任，政府不必“越俎代庖”样样皆管，这些职能即使管理也时常是“管不好”。比如在某些民生事务方面，政府的职责在于“兜底”而不是“全揽”，该公民履行的职责政府无需专门设置机构承担。

　　(五)统筹平衡规范设置。坚持“县区均衡、精简效能”原则，统一规范整合部门所属事业单位机构编制事项。一是机构数量大体平衡。县区间同一主管部门所属事业单位数量总体平衡、相同事业单位职责大体一致;对机构设置较多的县区，采取归并整合等方式，削减其他县区均未设置的机构;严格控制新增机构，却因工作需要新设机构的，按照“增一减一”方式解决，或者在职能相近的事业单位增加有关职能、充实人员力量，不必另设机构;今后在没有法律法规及明确政策规定的前提下，一般不得设立绝大多数县区均未设置的事业单位。二是机构名称规范统一。履职相同的事业单位名称县区间规范统一，对“名不副实”的事业单位，按照事业单位名称一般称“中心、所、站、馆、台、社、院、校、队”等要求规范统一，确保各事业单位“名实相符”。三是机构规格高低对等。县区间履职相同的事业单位机构规格高低对等，对整合多个职能相近的机构组建新的事业单位，其机构升格及领导职数按政策规定从严从紧控制。四是人员编制适当调减。围绕贯彻落实“控编减编”任务，对整合职能相同相近、弱化消失等事业单位，要调减收回部分编制，储备用于社会经济发展急需和关乎民生事业的领域，通过盘活现有存量，提高机构编制资源利用效率。

　　总之，政府工作部门与所属事业单位之间联系紧密，在贯彻落实职能转变、机构改革、简政放权等改革政策中，统筹研究拟定部门“三定”规定，同步做好部门整合所属事业单位优化调整十分必要，对巩固政府机构改革成果、提高事业单位公益服务水平、优化机构编制资源配置具有重要意义。

　　(作者单位：市机构编制委员会办公室)