乡村治理在整个国家治理体系构建中起着至关重要的基础作用。打通“最后一公里”，关键是将基层治理体系建设与当前进行的行政体制改革、政府职能转变结合起来，在改革和转型中不断激发出基层社会的活力。

  近以来，安康市委、市政府在深化镇村综合改革中，通过“问题倒逼”、“试点驱动”、“制度创新”，加强了基层政府财政审计职能职责、重新构建了“村财镇管”监督管理格局，推进了农村党风廉政建设，确保了基层政权和社会稳定，为现阶段转变乡镇政府职能，创新基层治理，提供了“安康方案”。

  基层治理中的“村财监管”困境

  中国政权的最基层在镇、村，所谓“知政失者在草野”，问题往往最早暴露在基层。

  近年来，随着政府支农惠农资金不断投向农村，特别是新农村建设、移民搬迁、脱贫攻坚等工作的推进，村级财务涉及的资金数额越来越大，与集体利益、百姓个人利益越来越密切。据相关部门数字统计，2011年至2015年全市信访总量中涉及农村党员干部2216件，占全市信访总量37%;全市村级干部立案1400件，占全市立案总数48%;2013年至2015年，全市涉及村干部因挪用公款和贪污立案人数176人，占全市反贪立案人数66%。这些问题的出现，既有个别村干部法律意识不强，肆意妄为的原因，也有村级财务监管体制机制不健全，村集体财务收支审计缺位不到位的困境。

  困境一：乡镇行政管理职能与村民自治衔接不到位。村级财务管理是村民自治的一项重要内容，现阶段乡镇政府四大职能中的推进基层民主职能范畴主要是引导村民自治，推进村务、财务公开，而由于目前村级财务监督制度不健全，村级理财和财务内审水平不高，财会专业人员缺乏且不稳定等因素，村民过度自治下，村级财务管理混乱现象较为普遍。

  困境二：乡镇财务管理体制与村级财务监督不适应。我市乡镇改革前后历经五次，2005年以前，村级财务审计监督职能一直由县乡农经部门承担，后经改革，乡镇农经站被撤并，村级财务审计监督基本停滞，2007年我市推行“村财村用镇管”机制后，村级财务由乡镇财政所代为管理，在财政所职能职责及人员编制范围内乡镇财政所由于缺乏审计专业人员，在审计监督上无法适应新形势下的新要求。

  困境三：村财审计与审计监督全覆盖要求不一致。按照国务院及相关法律法规要求，“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”，现阶段村级财务审计仍处于盲区，与当前推进审计工作全覆盖还有最后一公里。

  顶层设计与基层探索融合下的“安康方案”

  习近平总书记在全面深化改革会议上强调：“鼓励基层解放思想，积极探索推动改革顶层设计和基层探索互动”。创新社会治理，加强基层建设，智慧在基层，创新在实践。

  2014年，省委、省政府部署的新一轮镇村综合改革明确了合理调整镇村规模和加快政府职能转变两个改革重点，要求深化镇办机构改革，创新农村管理体制。安康市针对农村基层财务监管中的现状和问题，在贯彻落实省上指导意见的同时，市编委办牵头，民政、审计、财政、农业、政策研究室等部门配合，兵分四路，深入十个县区、三十多个镇办，开展了大规模、高频率的走访调研，根据调研成果制定了《安康市镇村综合改革实施方案》，在140个镇办统一设置了财政审计所，市、县、镇、村联动进行了为期半年的村级财务财政审计工作试点。在市委、市政府和省审计厅充分肯定试点经验基础上，市委办、市政府办联合下发《关于完善和加强镇办财政审计职能职责的通知》，进一步明确了村级财政审计审什么、谁来审、怎样审等问题，在全市全面推行村级财务审计工作，使顶层设计与基层实践产生了良性互动和有机结合。

  依法赋权扩能，解决好乡镇财政审计干什么的问题。镇办人民政府全面领导镇办的财政审计工作，对各类资金的使用、管理、监督负总责。在精简取消原镇办财政所消失、转移和弱化的职能基础上，依法赋予镇办十二项职能职责，重点增加了对“各项农民补贴、村级组织建设资金、农村社会保障资金、移民(脱贫)资金及村级集体资金的支付和监管;强化了对村(社区)集体经济组织资产运营、财务收支、土地征用补偿、涉农财政资金、集体资产资本经营、收益分配使用、各类捐赠资金使用等财务审计监管工作。

  科学配置资源，解决好乡镇财政审计谁履行的问题。在省委省政府改革指导意见中，乡镇内设机构设置“五办三站”，党政办公室加挂财政所牌子，安康市在不突破机构个数的前提下，在全省创新单独设置了镇办财政审计所，为镇办的内设行政机构，其财政财务和审计监督业务受上级财政、审计部门双重指导安排。为保障镇办财务审计监管工作力量，安康市以2012年底镇办编制总额为基数，充实了镇办财政审计所编制力量，通过公开招考、遴选等方式，配备财政审计专业队伍，落实财政审计所人员享受国家审计机关工作人员同等待遇，确保基层财政审计干部专心专职工作。

  创新工作机制，解决好乡镇财政审计功能如何发挥问题。为确保村级财务审计工作有序有效推进，安康市在试点基础上，审计部门先后出台了《安康市镇办财政审计所2015年度村级财务审计指导意见》、《安康市村级财务审计工作操作规程》等制度性文件，建立了审计+公检法+纪委+信访+税务等多部门组成的审计整改联动机制，形式了一套成熟、可行、有效的村级财务审计监管体系。同时，按照村级财务“审计机构、审计对象、审计内容、审计流程、审计要求”五统一的操作规程，对全市1800多个村(社区)的村级财务实行全程化、动态化、精准化审计监管。

  试出来的“成绩单”，审出来的新动能

  安康市创新镇办财政审计监督体制机制，推行村级财务审计和村干部经济责任审计试点以来，在首批11个县区、10个镇办、207个村开展的村级财务审计试点工作中，移送“反映领导干部问题线索”25件，审计发现非法获取财政资金93.55万元、侵占集体资金47.18万元、侵占农户利益51.7万元，清理账外资金1334.34万元、挤掉债务水分110万元。

  除了一组组数据真实反映了改革成果外，一些基层治理中的深层次矛盾和问题也得到了有效解决和根本性改变。

  ——从严治党向基层延伸得到了有效落实。安康市推行的村级财务审计，指导村级建立完善财务审计管理机制31项，为村级组织规范建立独立的账务，解决了目前村级财务存在的管理薄弱、财务混乱、会计账目不清、财务公开流于形式等问题，查处了群众反应强烈的集体“三资”管理、惠农政策资金等方面中存在的问题，督促建立和完善村级集体资产管理和民主理财与民主监督机制，落实了从严治党，促进了基层党风廉政建设。

  ——党的执政基础和基层政权进一步巩固。此次村级财务审计，澄清了部分村群众“老上访”的财务问题，处理了群众反映长久得不到解决的小问题，极大的缓解了干群矛盾，纠正了基层群众对村干部、乡镇干部“不信任”的偏向问题。既给村干部还一个“清白”，又及时纠正错误、制止犯错，增强了村干部免疫力，最大限度地保护好村干部不出问题，确保了农村稳定，维护了党和政府的形象。

  ——乡镇政府职能转变落实到最后一公里。实施村级财务审计，在镇办财政审计所履行资金分配、财务管理职能基础上，增加了审计监督职能，实现了财政、审计“两轮驱动”，财政绩效管理和审计执纪监督“双剑合璧”。赋予群众知情权、落实群众参与权、实现群众表达权、保障群众监督权，推进了村级事务民主化管理，促进了农村和谐，解决了政府职能转变落实“最后一公里”的问题。

  安康市通过创新体制机制，转变乡镇政府职能，将审计监督延伸到最基层“末端”，解决基层“末梢”审计监督缺失的问题，通过推行村级财务审计，清了村集体“家底”，晒了村上钱柜子“箱底”，亮了群众的“心底”，收到了改进基层治理、防范廉政风险、维护农村稳定、转变政府职能的多赢目标。

  (作者单位：安康市编办)