总体上，安康依然处于城镇化初期阶段。纵向看，自2000年撤地建市以来，在城市骨架不断扩大，基础设施不断完善的同时，城市交通拥堵、市民生活质量下降、生活环境不宜居等问题逐步凸显，考验着现有城市的城市功能和管理体制。横向看，与周边汉中、十堰等地市比较，市政设施水平落后，管理体制机制不完善，城市文明程度较低，区域中心城市作用发挥不强。破解中心城市管理难题，是个综合性的系统工程，既需要在城市发展思路和重点上的顶层设计更加清晰合理，也需要在执行层面上各部门协作配合更为有力，更需要广大市民和社会共同参与。通过问题梳理，我们在城市规划管理、城市交通管理、文明市民素养提升三个社会关注度高、问题比较突出的方面进行重点跟踪分析，提出以下调研报告。

  一、基本情况

  十二五期间，中心城市“一江两岸”山水园林城市风貌开始彰显。江南城区金州路和东坝、西坝片区棚户区改造启动实施，高新区路网建设基本成型，以安康国家高新区为核心的江北新区发展空间大幅拓展，建成安康博物馆、香溪大道、兴安公园、西城阁、人行天桥、高新区三大公园等一批城建项目。中心城市道路长度226.68公里，平均路网密度1.75km/km²，人均道路面积16.47平方米。逐步实施雨污分流改造，排水管道共计215.99公里。

  初步建立了“市级牵总、权责一致、属地管理、事财匹配”的安康中心城市管理运行新机制，顺应现代城市发展趋势和规律，界定市区两级管辖范围和职责权限，推行市级主导、统筹协调、区办主体和一级规划、两级建设、三级管理、四级联动的城市管理模式。

  各项创建工作扎实推进。加快市政设施改造、环卫设施改善、市容市貌、城市绿化、管理服务等重点工作，实施城区市场、停车场、环卫设施建设项目，狠抓城乡结合部和路段治理整顿，开展了交通秩序、广告牌匾、小区环境专项治理，城市交通秩序和卫生环境明显改观。中心城市被命名为国家级卫生城市，正在创建国家森林城市、省级文明城市。

  二、存在的问题

  1.规划理念落后，起步晚，规划执行不严格，管理体制不完善。一是江南老城区开发严重超载。江南城区总面积11.8平方公里(含东坝和西坝外围区域)，人口密度达2.11万人/平方公里，建筑密度达62%，建成区绿地率不足15%，人均道路、广场面积仅为0.84平方米，江南城区公共空间不足、人口密集、道路拥堵、功能缺失等问题日益凸显。二是城市管理执法体制不顺。市区事权划分，市级承担了中心城市全部的土地、规划审批以及绝大多数行政许可和部分行政执法职责，但执法力量相对薄弱;区级承担了全部环卫作业和绝大多数一线执法，没有审批权限。造成了规划审批与执法管理脱节，中心城市管理缺乏协调性和统一性。三是违法用地、违法建设屡禁不绝。据2015年“两违”调查统计，自2002年1月至2015年7月中心城市重点区域“两违”建设共计2240户、占地面积34.47万平米、建筑面积96.63万平米。对于市区联动、老旧住户分流安置、“两违”治理缺乏系统性的政策安排。依法拆除的程序繁琐、过程冗长。拆违力度不大，拆除难度大，小敲小拆的多，整片整栋拆除的少，没有形成强大的震慑力。没有形成“两违”整治的长效机制和合力。

  2.交通拥堵日益严重，人、车、路矛盾突出，路况差，停车难，秩序乱。固定路段、固定时段交通拥堵成为常态。一是车辆增长超过道路负荷。据交管部门统计，安康中心城区拥有各种车辆196966辆，其中机动车辆140169辆，年均增长20%以上。根据电子监控卡口统计，城区大桥路、江北大道、巴山路等主干道车辆流量日平均18370车次，高峰期每小时达8365车次。二是停车难。中心城区目前主要利用空闲场地和路面停车，现有泊位10544个，与机动车保有量相比差距巨大。其中临时公共停车泊位1842个，分布在城区主次干道路面上，使用率100%，使本来狭窄的街道通行能力更差。部分地下商业停车场收费过高，使用率较低。三是路网布局不合理，道路不规范，“T”字路口多(市委、南环路、果园路等)，交通流组织难度大。道路狭窄，无法实现分道行驶、各行其道。主次干道少、背街小巷多，交通流循环差，分支路段和背街小巷利用率低。四是人车混行，机动车、电动车、行人相互干扰、通行冲突十分严重，遵守交通法规意识差，不良交通陋习多，极易引发路口交通拥堵，全靠大量警力进行疏导、维护秩序，保畅通压力大。

  3.市民文明素养还需提升。城市管理和服务的主要对象是广大市民，随着城市的建设和发展，市民素质的提高显得越来越重要。近年来，安康先后获得国家卫生城市、国家森林城市称号，省级文明城市创建正在展开。但客观地说，与社会的期望还有不小距离，创建工作大多还停留在外在表面，而内在的市民素质却没有得到实质提高。城市管理全民化程度较低，群众主动维护城市形象的意识还不强。一是部分市民缺乏城市管理的意识，传统的生活习惯及随心所欲的行为惯性，形成了一些乱象，如乱扔垃圾、乱堆杂物、占道经营等等。二是市民法制化意识差，总是以个人利益为导向，违法用地、违法建设，占道经营、乱设乱摆现象严重，横穿马路、占道行驶、乱停乱放等交通陋习常有发生。三是公德意识薄弱。总是认为自家的东西就是宝，公共的东西看作草，不爱护公共服务设施的现象比比皆是。随着社会的进步，城市的发展，尽管居住和生活环境发生了很大的改变，但广大市民对维护城市环境的思想意识转变迟缓，生活习惯没有随着社会的进步而有所提升，这些都不同程度地增加了城市管理的难度。

  二、几点建议

  1.坚持规划引领，优化城市发展思路。在中心城市规划修编和“多规合一”上，要站在全省乃至全国的高度，跳出安康看安康，用超前的思路和创新的理念，使规划真正做到战略性和可操作性相结合，功能性和协调性相结合，既要考虑到与相邻区域的关系，也要与安康特色产业融合起来。体现出生态性、人文性和兼容性。

  2.优化功能分区布局，引导城市人口流动。围绕建设区域中心城市和“生态宜居”目标，抓住“人”这个核心要素，强力推进“重心北移”。强化“民生城建”理念，坚持建设与管理相协调，人口与公共服务、就业创业相配套。着力完善江北新区市政、医疗、教育、环卫等公共服务设施建设，不断强化城市功能和要素配备，加快推进江北产城融合。将市、区行政服务职能逐步向江北转移，停止现有江南机关事业单位新建项目。引导市民在江北居住、就业，逐步解决江南人口过于稠密和有限公共服务的矛盾。

  3.深化改革城市管理体制机制，形成合力。深入贯彻中共中央《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、《进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，结合实际，继续实施“中心城市管理运行机制”改革。构建高层次规格的城市综合管理协调机构，匡定管理职责，突破部门利益藩篱。重点是推行综合执法改革，实行相对集中行政处罚权，整合行政执法资源，推动执法重心下移和执法事项属地化管理，消除城市管理中职能交叉、部门分割、条块分离等体制弊病，破解城市管理中日常监管难以到位、工作成效难以巩固、执法缝隙难以消除等复杂难题，改变重建设轻管理的传统城市发展思维。

  4.深入落实“依法治市”，加快制定城市管理相关地方法规，把城市各项管理纳入法制化轨道。一是出台《安康城市规划区私人建房管理办法》、《“两违”行为处理办法》等地方规章，严禁新增“两违”建设，强力消化存量。二是细化和规范城管执法工作程序、督察、执法过错追究、罚没物品管理等方面规范性文件，真正做到城市管理行政执法有法可依、有章可循，确保城市管理执法行为合法、适当、有效;对城管方面的规范性文件进行进一步清理，对现有地方规章中与城管体制机制改革目标相抵触的内容进行修改。三是要文明执法，加强城市管理队伍建设。开展多种形式的执法教育活动，建立健全激励约束机制，增强城市管理执法人员的法治意识、服务意识和文明意识。

  5.统筹资源，加快重点公共设施建设，提高服务能力。一是扎实推进智慧城市建设。强力推进城市管理数字化、网格化新模式。有效整合各类资源，充分利用GIS(地理信息系统)、GPS(全球定位系统)、云计算、大数据、“互联网+”等现代信息技术，构建起城市管理公共信息网络服务平台，将城市管理的各项事务及管理责任落实到网格单元，做到无缝隙覆盖、全方位监管，实现城市管理区域精细化、内容数字化、查处精准化。二是加强停车场的规划与建设。在江南老城区利用腾退的公产，在巴山路、解放路、兴安路、大桥路及东西大街各布置规模适宜的立体停车场，引导现有地下商业停车场降低费用，建立全市停车信息联网发布平台，提高利用率，逐步清理主干道路面停车。新区要预留空间，缓解城区交通管理与停车压力。三是改善建筑过分密集的状况，增加绿化场地、公共厕所、专业市场，统筹地下管廊铺设管理，做到疏密有致、布局合理、管理有序。对人流、车流量大的大型小区、学校医院入口修建地下通道、人行天桥等交通组织设施，缓解人车混杂矛盾。四是探索城市管理市场化路子，转变“政府包揽、垄断经营”的传统经营管理模式，通过ppp等模式，通过市场化运作，解决城市管理投入问题。对城市管理养护作业等项目引入市场竞争机制，调动经营主体的积极性，降低城市管理成本，提高服务效率。

  6.扎实深入创建“文明城市”，持续提升市民素质。牢固树立“城市管理，人人有责;管好城市，人人受益”的观念，在群众中广泛、深入、持久地普及文明礼仪知识，提升市民综合素质。既要加强宣传引导，也要加强普法教育，增强群众法治意识、文明意识、诚信意识，促使广大群众自觉遵守、维护社会公共秩序，爱护城市环境，理解城市管理，重视城市管理，实现全民参与、齐抓共管的良好氛围合理借助各类“媒体”和舆论。大力宣传报道正面信息，深度挖掘曝光各类破坏城市管理秩序、丑化城市形象的案例。搭建“微平台”，灵活多样开展文明素质教育活动，将微博、微信、微视等平台有机融合，发挥各自优势，推进执法工作开展、加强民意沟通、提升城管服务水平。将市民素质教育融入基层道德讲堂。结合“好人评选、道德模范评选、优秀志愿者评选”等活动，通过大力开展道德讲堂，以身边人讲身边事，身边人学身边事。

  课题组组长：陶柏林

  成 员：张春江 王 涛 李 鹏 李国强