创新政策性金融扶贫实验示范区建设模式与运行机制研究

　　政策性金融扶贫示范区的指导思想是以精准扶贫、精准脱贫为核心，发挥政策性金融特殊融资机制优势和地方政府组织优势，加强金融扶贫、财政扶贫、社会扶贫的结合，探索政策性金融扶贫制度创新、产品创新、管理创新。

　　去年，中国农业发展银行、国务院扶贫办批复河北保定、广西百色、贵州毕节、陕西安康为政策性金融扶贫实验示范区(以下简称示范区)。自批复以来，示范区所在各农发行围绕强化银政合作，对政策性金融扶贫模式创新做了有益尝试，同时也显现出三个阻碍示范区发展的问题。本文通过对合作模式创新、业务模式创新、管理模式创新的探讨，提出示范区要“怎么干”的路径和政策建议。

　　一、现状研究

　　(一)实验示范环境

　　1.银政形成共识，合力制定金融服务方案。示范区所在省各级农发行积极与当地党政对接，宣传政策，得到了地方党政的积极响应，四个示范区都成立了由当地党政主要领导同志为组长，相关部门负责人参加的领导小组，切实加强对创建示范区的组织领导。围绕当地“十三五”扶贫规划，结合信贷政策，梳理精准扶贫项目，找准按时脱贫摘帽的关键节点，共同制定《政策性金融扶贫实验示范区工作实施方案》，明确了示范区的目标任务、责任单位、时间表、路线图及保障措施等，提出了扶贫指标、风险管控、监督检查和考核评估等要求。

　　2.政府积极支持，出台配套政策。各示范区政府均组建专门的扶贫开发投资有限公司，在农发行开立基本存款账户和项目资本金账户。百色市政府成立了示范区联合审批办公室，增强扶贫资金投入的针对性和实效性;保定市政府在扶贫任务重的县成立了不低于1亿元有政府背景的专业担保公司，为建档立卡贫困户、农民专业合作社、扶贫龙头企业项目融资进行担保;安康市政府按照年度贷款余额1%的比例建立风险补偿专项基金，并实行财政专户管理。扩大农业保险覆盖面，每年对地方保险品种和创新保险品种补贴专项资金不少于500万元，并积极向中央争取以奖代补等方式支持特色农产品保险发展。

　　(二)实验示范成效

　　1.各示范区积极探索的具体做法。百色市分行结合当地实际，草拟了扶贫批发贷款、旅游扶贫、教育扶贫、基础设施扶贫、特色产业扶贫等5个贷款试行管理办法;保定市分行结合保定政府旅游扶贫规划，拟定了旅游扶贫开发贷款管理办法，河北省分行还选派3名副处级干部到保定地区的涞源、涞水和曲阳县三个国家级贫困县挂职副县长;安康市分行研究拟定了扶贫批发(产业)贷款资金使用实施方案，探索解决建档立卡贫困户和小微企业信贷支持的模式。起草了“转贷”扶贫贷款办法及实施方案。积极探索对安康示范区实行整区域综合授信。积极与政府对接，营销项目。初步拟定申报改善人居环境、易地搬迁、教育扶贫等贷款135.57亿元。

　　2.信贷支持情况。截至8月末，四个示范区分行累计发放贷款129.42亿元，主要为农村土地整治中长期贷款、水利设施建设中长期贷款、易地扶贫搬迁贷款、棚户区改造贷款、农村路网及贫困地区公路建设贷款。同时，积极尝试新的信贷领域。百色市分行在全系统率先支持以政府信用为后盾的农村土地流转模式，在田东县发放农村土地流转贷款890万元，累计流转土地3922亩，825个流转农户获得了租金、社保、务工等多重收益。

　　注：保定市分行因为国家粮食政策调整，2016年只收回未再发放粮食收购贷款。故贷款余额下降，但中长期扶贫贷款依然增长。

　　二、问题剖析

　　示范区是一项创新尝试，没有可借鉴的经验，只能在实践中不断探索深化。从实际情况看，主要存在三种问题。

　　1.强化银政合作过程中政府和银行关注错位的问题。地方政府更关注的是与贫困人口直接对接的到户信贷项目，而银行关注的是服务区域经济发展，以此带动贫困人口脱贫的项目;有的地方政府甚至认为农发行作为政策性银行，有义务履行脱贫攻坚责任，发放信用贷款、实行利率优惠理所当然。而银行要防控风险，确保信贷资金安全;一些政府等靠思想严重，有多少钱办多少事，对利用金融资金扶贫认识不足，而银行坚持应以政府为主导开展脱贫攻坚工作。同时，脱贫攻坚工作又涉及到各行业、部门等方方面面，工作协调调动难度大。因此，担保措施、资金整合措施少、推进慢。没有找到银政合作更好的契合点。

　　2.贫困地区信贷需求多样化和如何对接现有信贷产品及产品创新的问题。目前，我行出台的精准扶贫信贷产品有限，除易地扶贫搬迁外，如农村路网、水利、改善农村人居环境、龙头企业贷款，我行现有的信贷产品，其他银行也都能做，缺乏结合当地实际设计的精准信贷产品，或缺乏依托现有品种设计的产品组合，实验示范区所在地金融监管部门对此也颇有意见。

　　3.示范区先行先试的实验特征和管理链条过长，对政府需求与市场变化反应慢的问题。贷款审批流程多、管理层级多;对示范区内国定贫困县全部贷款是否都可以归为扶贫贷款，下放审批权限、保证规模、享受优惠没有明确;对示范区贷款准入门槛、担保条件限制依然按照一般标准执行，没有考虑到贫困地区财力弱或示范的引领带动作用。因此，虽有利率优惠，但门槛高，条件严，使信贷项目很难落地。

　　三、创新方向

　　(一)创新银政合作模式

　　1.创新贷款营销思路。结合“十三五”期间脱贫攻坚规划，要围绕政府发展战略部署和项目建设规划，有针对性地编制贷款营销方案，分区域分类别统计适合农发行支持建设的扶贫项目，并由总行统一制定示范区信贷发展规划、产品政策和具体营销办法。在营销思路上必须把“政策营销”放在首位，加大与各级政府的对接力度，利用政策宣讲和产品推介，积极同各级政府开展合作。在营销方式上要积极强化高层次上的协调与交流，求得较高的营销对接成功率。

　　2.优化政府扶贫贷款申报机制。各级政府由主要负责人或常务负责人牵头，发改、财政、扶贫、规划、国土、交通、水利、农业、林业、教育、卫生等职能部门和特聘专家共同组成的项目评审委员会，作为扶贫项目包装、评估、审定的“专业团队”，统筹做好项目规划、土地预审、环评、社评、征信及立项等工作，集中评审。各级行要积极参与，及时做好政策宣讲和产品推介。要提前介入，引导政府按照我行信贷制度要求做好项目编报工作。

　　3.创新农发行扶贫贷款审批机制。改变原有贷款申报调查审批流程。打造和完善省、市两级行经营管理平台，建立和健全省行贷款调查中心、审查中心、审议中心。省市县行、前中后台，组成联合评审组，就示范区的扶贫贷款集中调查、集中审查，现场办公，努力缩短办贷时间，有效提高办贷效率。同时，由总行向示范区派驻金融“扶贫专员”，面对面指导实验试点工作，打通总省市县“绿色通道”，减少审批层级，真正实现政策指导现场化、业务管理扁平化，体现示范区建设特殊性、优先性。

　　4.创新扶贫资金投入方式。在做好各类扶贫贷款之外，充分发挥农发重点建设基金的投资带动作用，做到全口径扶贫。一是及时做好基金项目的政、银、企对接工作，及时评审、快速投放，力争投贷结合，有效解决贫困地区项目资本金不足而影响扶贫贷款投放和项目实施进度的问题。二是围绕加快区域经济发展和扶贫开发项目建设，探索由农发重点建设基金以“股权投资”模式，入股政府控股的投融资担保公司，为我行扶贫贷款提供担保，明确各类资金风险共担机制，有效解决贷款抵押不足问题。三是引导政府整合财政支农资金，吸纳商业银行、企业资金和社会资本参与，共同设立产业扶贫基金，开展基金股权收益扶贫，采取股权投入的方式，增强扶贫投融资主体综合实力和运营效益。对产业发展类项目实行使用扶贫基金规模与雇佣贫困人口数量挂钩，明确资产保值增值责任，建立健全收益分配机制。

　　(二)创新业务模式

　　以规划为引领，以项目为载体，推动财政专项资金、政策性扶贫贷款、商业银行贷款和各类扶贫开发基金有机整合，全面覆盖贫困区域基础设施建设、产业发展和贫困户自身能力提升三大领域。

　　1.基础设施类。由省(市)扶贫投资公司承贷，省(市)政府购买服务，以县区政府为实施主体，重点解决贫困区域交通设施滞后、安全饮水困难、公共服务落后等“民生工程”短板问题。

　　2.产业发展类。先行先试，依托政府做好批发转贷业务。以县区政府为主导，以扶贫龙头企业、专业合作社为实施主体，重点解决贫困村无主导产业、缺主导产业和主导产业发展乏力的问题。以此推动农村产权抵押贷款创新。着力推进农村土地承包经营权、集体林权、集体经营性建设用地使用权、现代农业园区经营权等确权和抵押贷款试点工作，发挥市、县区扶贫开发公司信贷增信作用，开辟农村抵押贷款“绿色通道”，放宽贷款条件、增加贷款额度、延长贷款期限，并不断扩大担保物抵押范围，有效缓解市、县区政府的担保压力。

　　3.贫困户扶贫资金使用创新。一是在不改变用途的前提下，以县区为单位，以项目为依托，对补贴到户的财政扶贫资金，精准落实到贫困村、贫困户，量化为贫困户的股权，投放到比较稳定的项目或扶贫龙头企业、合作社和其他经营主体，贫困户实行收益保底，并持股分红、持续收益。二是推行“贷体扶户”、“贷户入股”等方式，支持扶贫龙头企业、合作社和其他经营主体与贫困户签订用工合同，助其增加工资性收入。三是把财政资金、专项建设基金、扶贫信贷资金投入扶贫项目形成的公共资产，折股量化到贫困村、贫困户，由村集体、合作社或其他经营主体经营使用，实行贫困户收益保底、按股分红、确保收益。四是鼓励合作社、集体经济组织、家庭农场等组织化的贫困户团体集中授信，获得融资支持并共同使用信贷资金，通过增加集体经营性收入产生效益，获得分红。五是推动农村产权交易创新。按照国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》精神，完成农村土地确权登记颁证工作，设立农村产权交易中心和农村产权评估中心，推动县区农村产权交易流转平台的设立，着力解决农村抵押担保物处置变现难的问题，从根本上解决贫困群众贷款难的问题。

　　(三)创新管理模式

　　1.创新信贷产品和考核机制。转变认识，实现观念突破。国家认定的14个连片特困区和832个国定贫困县必定是呈现“两多两少”特征：区域内基础设施建设欠账多，贫困人口多;政府财政一般预算收入少，政府可用于抵押担保的有效资产少。针对各地经济不均衡，一是做好顶层规划设计。以大扶贫口径，整合和利用好现有信贷产品。针对各地经济不均衡，对示范区适当降低贷款准入门槛和提高应收账款质押折率。二是适当下放审批权限。省行负责，适当给示范区一定的审批权限，实现备案制。确定业务负面清单，实行“清单内业务无授权不可为、清单外业务无禁止皆可为”，鼓励大胆创新、先行先试，贷、管、用、收上积极探索、总结完善，支持基层创新一批易对接、快放贷、可掌控、绩效好的金融产品。三是分类管理差别考核。扶贫贷款和原有贷款的管理与考核有所区别，适当提高风险容忍度。建立扶贫贷款专项激励考核机制。细化农村金融服务和扶贫开发工作奖励考核内容和指标，加大农业农村扶贫项目营销办贷工作专项考核奖励力度，考核内容与分值权重与其他贷款可以实行差异化管理，按照贷款分类进行区别监管，客观准确地评价信贷资产质量和经营绩效。不断改善内部收入和分配体系，调动全行员工工作激情和创业动力，并定期通报有关考核兑现情况，提高项目营销办贷时效与质量。

　　2.创新风险管控机制

　　(1)建立信贷资金银政共管制度。与地方政府建立长期稳定的合作制度和信息交流平台，形成银政双方共同监管的合作机制，严格贷后管理措施，从支付方式、利率期限、资金用途、抵押担保、资金回笼等方面防止政策性扶贫资金被恶意挤占或挪用。

　　(2)建立贷款风险补偿机制。按照每年贷款余额1%的比例分别建立贷款还款准备金和风险补偿金，提高扶贫公司的风险防控能力，保证我行扶贫贷款的安全运行。同时明确从一般预算、政府性基金预算、国有资本金经营收益以及中央和省级补助资金中安排一定比例资金作为扶贫贷款风险补偿基金的补充来源，对风险补偿基金的拨付和使用管理做出明确规定，并在农发行开设专户，专项用于核算风险补偿基金的归集、偿还和支出等，进一步增强我行风险防控能力。

　　(3)建立涉农资金整合账户还款承诺制度。按照中央关于涉农资金整合使用的有关要求，政府应加大力度，全面整合各类涉农资金，增加本级融资实力，并用整合资金进行政策性金融贷款担保，承诺涉农资金整合账户中按一定比例用于归还农发行扶贫贷款。

　　(4)创新银政保合作机制。按照国务院扶贫办、中国保监会《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》精神，专注为涉农企业、农业大户、贫困户进行増信，推广“贫困户贷款+保证保险”、“小额贷款+人身意外伤害保险”、“农户小额保险”等模式，化解扶贫项目贷款风险，增强贫困户抵御自然灾害和市场风险能力。加强“政银保”合作，持续扩大农业保险覆盖面，力求贫困县政策性农业保险“愿保尽保”。鼓励县区通过政府购买公共服务方式，为贫困户购买家庭财产保险和人身意外保险，防范贫困户因灾或意外事故，造成损失而返贫。保险机构围绕扩大担保物抵押试点，探索开发土地经营权、宅基地使用权、集体林权、集体经营性建设用地使用权和现代农业园区经营权保险。市县财政每年列出专门预算资金用于贫困户保险保费补贴和支持保险机构创新险种。

　　3.建立生态补偿机制和资源有偿使用机制。

　　青山绿水也是“穷山恶水”，在生态脆弱的地区，支持政府间生态区域协作，推进建立生态补偿机制和资源有偿使用机制，支持政府补助资金帮扶和东部地区扶贫贷款用于西部等贫困地区生态扶贫。

　　(作者单位：安康市农业发展银行)