岚皋县金融扶贫的现状调查

  刘 华 陈 君

  2016年岚皋县以开局就是决战的劲头实现了脱贫攻坚首战告捷。全年实现整村脱贫16个，减少贫困人口10324人，全县贫困发生率由百分之三十下降至百分之二十四，成绩来之不易，令人鼓舞。这些骄人成绩的取得，得益于该县出台和创新了一套精准扶贫组合拳，尤其是金融扶贫显得十分活跃。金融扶贫以其关联度高、支撑力强，民众关注度高、期望值大已成为全县脱贫攻坚战的中坚力量。为此，我们就金融扶贫进行粗略探究，目的是为了使金融扶贫在脱贫攻坚战中持续精准发力。

  一、金融扶贫参战团队及其工作开展情况

  1、商业银行业金融机构：由县农商行承担全县的普惠金融基础建设、支持新农村及城镇化和县域经济建设、金融扶贫(5321)主办银行职能。完成全县17069户贫困户“5321”风控评级建档立卡工作，对11484贫困户全部进行了评级授信，全县贫困户贷款授信总额达40376万元。截止2016年末，县农商行共计发放金融扶贫贷款16815万元，其中为全县12个镇125个村2150户建档立卡贫困户发放“5321”小额扶贫贷款9433万元，为专业合作社、产业大户发放贷款7430万元。

  2、政策性银行业金融机构：2016年初安康市被列入全国四个政策性金融扶贫实验示范区之一。按照安康市人民政府《关于安康市国家政策性金融扶贫实验示范区建设实施方案的通知》要求，岚皋县启动组建了县扶贫开发投资公司，通过投融资平台的建设，积极承接和组织申报了国家开发银行和农业发展银行政策性金融扶贫贷款项目。截止2016年末，组织申报了国开行项目贷款1.15亿元，项目门类主要集中在村级道路和环境综合治理两大类，目前国开行初步确定我县贷款额度为1.1亿元，依据申请项目投资测算，交通类项目可贷款3160万元，环保类项目可贷款7840万元。组织申报了农发行政策性金融扶贫项目贷款18.67亿元，项目门类主要涉及改善农村人居环境、易地扶贫搬迁、产业批发转贷、旅游扶贫四大类。政策性金融扶贫已完成了全部前期工作。

  3、保险业金融机构：主要由落户县内的各保险业金融机构依据省保监局出台的《陕西保险业助推脱贫攻坚实施意见》，设计针对脱贫攻坚的配套保险产品。中国人寿自2016年1月启动了全县城乡大病保险，基本形成了覆盖城乡的服务机构和网络信息平台，建立了城乡居民大病保险“直通车”服务模式，2016年全县大病补偿人数达到364人，累计支付大病补偿金345万元;办理了农村小额扶贫保险20000余户;开办了小额信贷保险产品。中华联合保险公司试点了烟草和魔芋等政策性保险。

  4、县金融管理部门：2016年由县金融办牵头，县农林科技局、县国土局配合的“住房及宅基地所有权、林权、土地经营权”(以下简称“三权”)资产化抵押融资工作正式启动，选择县农商行为“三权”抵押贷款承载主体。制定了“三权”资产化抵押融资相关配套措施，出台了“三权”抵押贷款的实施意见和办法，基本明确了贷款对象、抵押登记程序和办理流程;挂牌成立了“三权”服务中心，试点示范工作尚在探索阶段。2016年试点抵押贷款一笔150万元。

  5、本级财政部门：主要由县财政局代表本级政府建立和完善财政扶贫贴息资金和风险补偿机制及政策制定，设立扶贫基金、贷款担保基金，筹集贴息资金，负责专项资金拨付、管理及监督。县本级克服财政压力，契合金融体制，运用金融产品，积极探索了县域财政金融扶贫新路径。截止2016年末，累计整合支农涉农资金9996万元，县本级财政预算扶贫专项资金2000万元，设立了扶贫贷款担保基金，注入扶贫贷款呆坏准备金1000万元，协调县农商行投放(5321)扶贫贷款9433万元，当年拨付财政贴息341.5万元;财政注入村级互助资本金754万元，组建了村级扶贫互助资金协会27个。

  一年来通过运用金融政策和财政手段催生金融扶贫产品，使金融扶贫到位资金达到近18000万元，是该县当年财政投入的二倍以上，金融扶贫显现了强大的动力。但在调查中发现，在金融扶贫这五大板块或称之为金融扶贫团队这个系统里还有更大的空间，更广的领域没有完全拓展开来，金融扶贫团队之间相互作用，互为关联的目标性问题还有待挖掘。

  二、存在问题

  1、制度缺陷导致金融扶贫聚合有限

  贫困人口集中在农村，而农村又是金融发展水平最低的层面。经调查发现，该县金融合力脱贫攻坚基本制度还有缺位，如“三权抵押”贷款尚停在试点当中，产权制度中的资产评估，法定物权的资证申领更换跟进不到位;农业保险产品单一，横向协作的风险机制还未建立;特别是(5321)扶贫贷款中出现的投机钻营大胆贷和缩手缩脚不敢贷暴露了信用体系建设当中的问题。

  2、认识不一导致金融扶贫马力不足

  岚皋县金融门类不健全是短腿，除证券和典当金融业外，全县现有金融机构共16家，其中商业银行5家;政策性银行1家;保险支公司9家;小额贷款公司1家。目前有产品承接脱贫攻坚的金融机构仅仅只有县农商行、县农业发展银行、国开行(省设政策性银行)、中国人寿、中华联合等5家金融机构。扛大旗的县农商行已成为金融扶贫的代表，说到金融扶贫就是5321，这也说明，全县16家金融机构虽然在同一信用体系中，对服务脱贫攻坚中还存在着认识不一和等待观望的心理，金融扶贫产品承接能力不足，服务手段生搬硬套，服务意识不强，以致于金融扶贫马力不足。

  3、需求不足导致金融扶贫覆面狭窄

  全县17069建档立卡贫困户，经过风控评级对11484贫困户进行了评级授信，授信总额达40376万元。2016年，为全县12个镇125个村2150户建档立卡贫困户发放“5321”小额扶贫贷款9433万元，占到授信贫困户的百分之二十三;授信额的百分之二十二，由此可以看出贫困户的内生需求严重不足。从调查的情况来看，有三成以上的贫困户(5321)贴息贷款主要用于了建房、旧账新偿、子女上学等，加之由于金融扶贫政策在一些镇村宣传还不到位，致使部分贫困户对扶贫贷款相关政策和要求没有全面理解，有的甚至认为扶贫贷款为免费贷款，是国家财政的一种补助，是一种分配，从而对选择产业发展的贷款需求并不迫切。还有少数贫困户在没有任何脱贫产业和项目基础上也要求贷款，还有的苦于拿着钱不知道该怎么孵化，但有产业，有项目，有能力带动贫困户发展的经营主体却又无法贷款，金融扶贫陷入了贫困户要么不敢贷款、要么乱贷款，经营主体难贷款的怪圈。

  4、程序复杂导致政策性金融扶贫功能单一

  政策性金融扶贫属于起步和探索阶段，没有经验和模式可以借鉴，贷款相关政策不明确，经常出现项目调整和审批条件变化，导致项目审批时间长，政策性金融扶贫购买服务项目管理严格、程序复杂等问题，加之，政策性金融扶贫支持项目种类少，后期项目调整变化的空间小，且农发行、国开行贷款设置了县本级财政投入的前置，财政压力继续加大。

  5、保险滞后导致金融扶贫风险叠加

  该县保险业金融机构仅有两家推出了脱贫攻坚主题保险产品。保险业嵌入脱贫攻坚的力度严重不足，跟进十分滞后。岚皋县是典型的山区农业县，有1359平方公里的森林保有量，有耕地面积22万亩，因此产业脱贫是实现脱贫攻坚的重要路径。近年来已基本形成了以茶叶、畜牧、魔芋、烤烟、蔬菜、蚕桑和中药材为主导的一系列农业产业，但目前该县农业保险险种少，仅有烟草、水稻和魔芋等政策性保险试点，这与产业脱贫面临的各种风险是极不相称的。涉农保险无法平抑和减少自然灾害对农业产业发展的风险，产业脱贫这道坎将难以迈过。

  6、金融意识淡泊导致运用金融产品能力缺乏

  发展离不开金融，脱贫更离不开金融。一些贫困村，贫困户之所以发展慢难脱贫，不仅是缺资金，缺信息、缺技术更重要的是缺乏运用金融产品的能力。贫困人口的文化程度普遍较低，对金融知识了解很少，对金融产品运用还停留在临时借贷解决眼前的原始层面上，对专业技术、生产管理、融资发展的基础知识知之甚少，这也是不同程度地制约了相当数量贫困户的脱贫质量。

  三、几点建议

  金融扶贫是国家开发式扶贫的重要组成，多途径的金融扶贫是实现同省市一道同步够格小康的关键路径之一。目前，岚皋县金融扶贫领域的探索才刚刚起步，还有很多不足，基于金融扶贫的现状，坚持问题导向和需求导向，紧扣精准扶贫提出以下建议：

  1.健全制度，完善机制。一是建立金融机构扶贫联席会议制度。金融扶贫是“大扶贫”格局的重要力量，金融机构主动融入脱贫攻坚这项伟大工程责无旁贷。建议由县金融办牵头建立全县金融机构扶贫联席会，专题研究金融脱贫攻坚，出台具体金融扶贫措施和办法;宣传金融扶贫知识和政策;解决信息不对称，金融产品跨界融合平抑风险机制，寻求可行的融资契合点，触动金融创新，改善信贷管理和服务;建立贫困户、产业大户、经营主体法定代表人风控资信管理平台化机制，确保金融资本安全。二是改进和完善金融扶贫激励机制。依据中省银监会、保监会围绕金融扶贫出台的专项《实施意见》，建议县政府有关部门细化完善我县金融机构服务地方发展奖励考核办法。要将全县16家金融机构纳入其中，实行无差别化管理和考核，设置金融机构服务地方发展贡献奖，对作为不积极、不主动，游离地方搞体外的金融机构要采取一定的行政干预，激励所有金融机构创新产品，改善服务和管理方法，积极投入到脱贫攻坚战中。三是加强农村信用体系的建设。以(5321)扶贫贷款评级授信为契机，建立农村征信体系，同时加快链接陕西省公共信用信息系统。积极开展以信用村建设为重点的整村推进模式，以村为单位开展对(贫困户)农民个体、农村集体和镇集体进行评级，并建立可共享的诚信档案。建议建立金融机构和司法部门联席会议制度，坚持每年开展一次全县性的拖欠银行贷款专项清理活动，各级各部门要积极配合银行对农村居民拖欠银行贷款或担保贷款的清欠工作，要让诚信受益，失信无路可走成为一种风尚。

  2.加快建立农业保险风险转移机制。建议提请县人大出台《岚皋县农业保险办法》，以地方立法形式明确农业保险的性质、范围、经营原则、经营主体、收益主体及相关权利和义务;明确政府、保险公司、农户在开展农业保险中的职责和作用，有效分散农业产业发展风险，强化保险业在脱贫攻坚中的保障能力。建议县财政可在已经试点的烤烟、魔芋、水稻等农业保险产品的基础上扩面，通过政策引导和财政补贴，依据《岚皋县农业保险办法》促使商业性保险公司发挥作用，让每个产业脱贫的贫困户(产业大户)都有一份农业保险，以此提高产业脱贫的质量和效益，以此提高产业融资风险的保障能力，切实保护农民利益，使扶贫信贷、产业脱贫同农业保险形成融合互信的有机体。

  3.加速“三权”资产化抵押融资工作步伐。建议县国土部门加快“不动产登记证”换证进度;县农林科技部门加快林权、土地经营权资产评估同银行对接工作，力争进入银行评估系统，使土地承包经营权、宅基地所有权、林权“三权”抵押贷款由试点进入实质运作。同时要适时开展经营主体财务及完善法人治理结构方面的培训，解决经营主体不对等、财务不合规、银行难受理的问题，把“三权”资产化抵押融资作为助力脱贫攻坚的有力支撑。

  4.金融扶贫一个都不能少，坚持抓大不放小。要更加重视扶贫互助资金协会的建设，探索建立系统完备、严谨简便、风险可控的资金管理办法，要在严监管，低门槛、广扩面上下功夫。鼓励协会引导民间手持资本有偿参与资金协会，积极动员群众踊跃入会，鼓励有实力的村集体注资入会。继续发挥好财政资金的杠杆作用，要在扶贫专项资金中调整充裕的资金为互助资金贫困户借款贴息。

  5、强化宣传培训，让“换脑”发挥扶“智”作用。在金融扶贫过程中，既要“扶贫”，更要“扶智”，“既要授人以鱼，更要授人以渔”。建议金融机构、涉农部门、教育及各类培训机构共同参与，切实加大对基层干部和贫困群体的金融知识、从业能力的宣传、教育和培训力度。着力培育广大农民的金融意识、市场意识、发展意识，教育和引导农民重合同、守信用，打造良好的诚信环境和金融生态。通过送知识上门、送技术上门，帮助贫困农户寻找脱贫致富路径、切实做到不仅让农民能贷款、贷到款，更要让农民会用款、还得起款。充分发挥典型引路的作用，通过讲解创业故事，分享致富案例，激发农户脱贫致富的积极性和内生动力，实现由“过去给钱给物要我干”到“今天主动参与我要干”的思想大转变，彻底根除部分群众“等靠要”思想，引导群众树立“借鸡下蛋、下蛋还鸡”的创业意识，增强自我发展能力，努力实现脱贫致富。

  6.深入探索“银行+龙头企业(产业大户)+专业合作社+贫困户+保险”金融扶贫模式，即：“4+1“金融扶贫模式。南宫山镇村民陈发金同志自2015年开始投资600余万元，先后两年在桂花村流转土地816亩，种植葛根700余亩，其中流转建卡贫困户土地540亩，累计支付流转金35余万元;提供劳务就业岗位70个，累计支付建卡贫困户劳务工资64万元，其中建卡贫困户许恢运，转出土地5亩每年收入1500元，全年参入大户生产67个工日，劳务收入6700元。滔河镇居民胡本森同志自2016年开始投资400万元，在蔺河镇棋盘村流转土地1100亩，种植瓜蒌1000余亩，当年实现销售收入147万元，建卡贫困户参入土地流转和种植并获取收益的有79户，户均土地流转和劳务两项收入达到7000余元。由此可见，龙头企业(产业大户)和贫困户简单相加的自由组织，不失为一种可行的产业脱贫方式。但当前这种简单结构还存龙头企业(产业大户)缺乏后续发展资金，产业风险、融资风险没有保障机制兜底等问题。从我们走访调查的两个镇、两个村13家贫困户来看，有近半数贫困户对5321扶贫贷款没有意愿，究其原因是不知道贷款后干什么，也有极少数贫困户害怕贷款，用贫困户的话说：“钱好用，到时候拿什么来还?”，还有些贫困户担心我把款贷了，投入到龙头企业(产业大户)去，龙头企业(产业大户)如果垮了，我找谁赔钱。因此，我们建议在龙头企业(产业大户)+贫困户产业脱贫这个简单结构的基础上，积极探索“银行+龙头企业(产业大户)+专业合作社+保险+贫困户”产业脱贫模式。

  具体是：龙头企业(产业大户)主要负责：组织产业发展和经营，从完善法人治理结构入手，规范经营主体法人资格，保障投资者利益并按有关协议兑现投资者收益。按照《岚皋县农业保险办法》购买全产业保险。

  银行主要负责：由县农商行发放的(5321)，小额扶贫贷款给贫困户，使贫困户有资本参入到龙头企业(产业大户)产业发展中。

  财政和扶贫部门主要负责：在财政预算的扶贫资金中切块部分资金，对于一些发展前景好，收益较好、吸纳贫困户多的产业大户和自主选择产业的贫困户购买产业保险，解决贫困户投资产业发展的后顾之忧，激发贫困户的内生动力，扩大贫困户资产收益的品种和覆盖面。

  保险业主要负责：依据区位优势和地域特色设计和开发农业保险产品。

  专业合作社主要负责：牵头履行贫困户参入经济组织发起人的职责，组织和代表建卡贫困户参入到龙头企业(产业大户)产业发展中，监督经营主体的经营行为，，监督年度经营决算，利润分配。

  贫困户通过土地流转、劳务、投资占用金和产业收益分红四个方面增加收入。

  “4+1“产业脱贫模式是一种社会化大生产的组织形式，是对金融扶贫、财政扶贫、产业脱贫方式的有机结合，各个参与主体具有共同的利益。该模式主要是根据市场导向来进行组织，支持从事种植、加工、销售等具有一定特色的农业产业，通过(5321)小额扶贫贷款授信贫困户参入，龙头企业(产业大户)统筹担保使用，配套小贷保险、农业保险解决贫困户内生动力不足和后顾之忧，解决有产业、有项目、有能力的经营主体融资难和平抑金融资产风险等问题，从深度上解决脱贫。