“三位一体”推进乡镇人大规范化建设

　　陈德智

　　近年来，旬阳县以中央18号文件和10号文件精神为纲领，结合旬阳实际，积极探索实践，走出了一条“促进乡镇人大主席团规范运行、组织代表日常履职、监督指导村民自治”三位一体整体推进乡镇人大规范化建设的新路子，开创了全县乡村依法治理工作的新局面。

　　一、依法定位，明确“三位一体”推进乡镇人大规范化建设的基本思路

　　做实乡镇人大既是法定职责，也是时代的迫切要求。近几年来，我们认真学习领会中央和省委关于加强县乡人大工作和建设系列文件及新修订的《组织法》《选举法》《代表法》，通过多年的探索实践，明确了“促进乡镇人大主席团工作规范运行、组织代表开展日常履职、监督指导村民自治”三位一体推进乡镇人大规范化建设的工作思路，全面开展乡镇人大规范化建设。这种“三位一体”的工作构架，涵盖了乡、村、群众三个层次，突出了人大主席团、人大代表、人民群众三个主体，立足基层基础，囊括了法律赋予乡镇人大的主要职责，拓展了工作的空间，任务具体，系统性强，又便于操作指导。几年来，县人大常委会始终将指导推进乡镇人大规范化建设作为自身的主要职责，加强组织协调，强化督促检查，全县上下联动，持续用力，强力推进，乡镇人大主席团形成统一规范的履职模式，县乡人大代表闭会期间作用得以有效发挥，村民自治能力的提高激发了村级发展活力，全县乡镇人大工作水平和成效得以明显提高。

　　二、三管齐下，形成“三位一体”推进乡镇人大规范化建设的整体合力

　　乡镇人大是最基层的国家权力机关，其作用的发挥直接关系根本政治制度的落地生根。必须充分发挥主席团、代表、群众三个方面的主观能动性，上下联动，系统推进。我们在充分调研试点的基础上，依据有关法律法规，制定了《旬阳县乡镇人大工作实施办法》，对乡镇人大工作和建设进行全面规范，形成了全县统一的工作运行模式。

　　一是统一规范，做实乡镇人大主席团。增加人代会会议，充分尊重代表和群众的意愿，讨论决定重大事项，着力提高人代会质量。针对乡镇人大主席团日常履职条件差，履职不到位、不规范，作用发挥不明显等问题，依法明确乡镇人大主席团28项职权，对主席团工作运行程序、制度体系、保障措施作出具体规定。指导各乡镇人大结合实际修订完善了《主席团议事规则》等相关制度，形成了比较完备的制度体系。按照有牌子、有印章、有专用办公室、有专用经费等“十有”标准，规范建设全县21个乡镇人大主席团办公室，配备了专职办公人员，乡镇人大主席团办公条件全面改善，工作基础逐步夯实。规定乡镇人大主席团每季度至少召开一次会议，从精选议题、搞好三查(察)、充分审议、转交督办等具体环节，提高主席团例会质量，主席团工作达到了经常化、制度化，形成了依法有序的日常监督机制。

　　二是多轮驱动，促进代表日常履职。我们把组织和保障代表日常履职作为乡镇人大的一项重点工作任务，拓宽履职渠道、搭建履职平台、促进代表密切联系群众，实现了人大代表依法履职、规范履职。按照便于组织、便于活动的原则，将全县1396名县乡代表就地编为180个代表小组，按照10条统一标准，建设代表小组工作室，形成了全县统一的人大代表履职平台。在人大代表中全面推行民情日记、代表接待选民日、代表述职评议三项制度，要求代表小组每两个月至少开展一次活动，组织代表密切联系群众，经常走访选民，每位代表每年记民情日记不少于60篇，每月至少到代表工作室接待一次群众，通过代表“形象岗”公示代表履职承诺，接受群众的监督评议，代表履职实现常态化。实行“双联系”制度，县人大常委会及乡镇人大主席团成员每人固定联系5名人大代表和5户群众、人大代表每人固定联系10户群众，全县千余名代表与万余名群众“结亲连对”，及时听取代表和群众的意见建议，协调解决困难和问题。建立闭会期间代表建议“直通车”制度，推行代表建议办理网上公示，实时查询，提高了办理实效。开展代表“全员创优”活动，发挥典型示范带动作用。通过多轮驱动，有效破解了闭会期间“代表难组织、活动难开展、能力难提升、作用难发挥”的问题，激发了代表履职热情。

　　三是依法监督，推进村民自治规范开展。村级决策、管理不民主，自我发展和解决自身矛盾能力差，是农村发展和长治久安的突出障碍。监督指导村民自治，发展农村基层民主，维护村民合法权益，促进新农村建设，是县乡人大的法定职责。我们把依法监督推进村民自治作为基层民主政治建设的基础工程，纳入县乡人大重点工作，抓住关键环节，明确阶段目标，加强监督指导，促进了村民自治工作规范开展。通过深入调研和专题审议，摸清了全县村民自治工作的现状和问题，形成了抓住“直接选举、村民议事和监督委员会规范运行、村务公开、村规民约施行”四个关键环节，以促进村民民主议事和村民民主监督委员会“两项制度”落实为重点的系统工作思路;制定了《旬阳县村民自治章程(示范文本)》，在全县范围组织开展了村民自治章程、村规民约修订工作，通过修订工作全面开展，增强群众自我管理、自我教育、自我服务意识，夯实了村民自治工作基础。近几年以来，我们以村委会、村民监督委员会换届选举为契机，加强监督检查，扎实推进“两项制度”、村民自治章程和村规民约等制度有效实施。乡镇人大把村民自治列为重点工作任务，加强具体指导，全县村民自治工作的制度体系、工作机制已经形成，以村民会议、村民代表会议为主要形式的村级重大事务民主决策不断规范，以推动《村民自治章程》、《村规民约》落实为重点的村级民主管理机制不断健全，村民监督委员会在村级事务决策中的作用得到落实。特别是针对现阶段农村社会治理方面存在的难题，充分发挥村规民约在引导村民遵法守纪、移风易俗方面的作用，在推进扎实开展新民风建设中，取得了良好的社会效果，陕西省文明委在全省总结推广了旬阳这一经验。

　　三、多措并举，建立“三位一体”推进乡镇人大规范化建设的长效机制

　　乡镇人大三项工作是一个相互联系，相互促进的有机整体，必须齐头并进、整体推进。乡镇人大规范化建设涉及到乡镇管理职能、管理方式的变革和调整，推进中具有一定的阻力和难度，必须加强督促指导，持之以恒，久久为功，形成长效机制。在工作推进中，我们努力做到：

　　坚持围绕大局，突出主线。紧贴全面建成小康社会和脱贫摘帽总目标，围绕产业增收等基层群众的所思所盼，精选议题，使主席团监督工作、代表工作和村民自治三项工作始终贴近中心、贴近群众、更接“地气”，与党政中心工作有机结合，用促进发展的实效赢得各方面的广泛支持和认可，使“三位一体”各项工作焕发出持续的成长性和生命力。

　　加大督查指导力度。县人大每年年初下发《乡镇人大工作指导意见》，就规范化建设进行安排部署;坚持每年召开一次乡镇人大工作座谈会和规范化建设推进会，对照规范化建设标准，提出年度目标任务，明确具体要求，实施阶段性攻坚，确保各项任务落实到位;实行常委会领导和各工委分片联镇包抓责任制，开展“参加一次主席团例会，一次代表小组活动，一次村民会议或村民代表会”的“三个一”活动，现场观摩点评，及时纠正工作偏差，实施具体指导，促进工作规范。

　　从严考核，促进落实。以规范化建设总揽乡镇人大工作，实行量化考核，督促工作落实。制发《关于乡镇人大工作目标考评办法》，明确工作标准，对乡镇人大年度规范化建设目标任务细化量化，实行日常信息报送、定期督促检查、年终考核有机结合，严格考核奖惩;以“五好代表”(思想品德好、遵纪守法好、依法履职好、为民办事好、示范带头好)为标准，制定《代表履职绩效考评办法》，引导激励代表“全员创优”，树立典型，表彰先进。

　　保障规范化建设经费。预算筹措专项资金，保证乡镇人大主席团办公室和代表小组工作室建设投入;足额预算拨付县、乡两级人大代表活动经费、培训经费、代表小组活动经费，专款专用，保障代表工作正常开展。乡镇人大主席团例会、三查(察)一评、代表培训等活动经费也得到充分保障。

　　(作者系旬阳县人大常委会主任)

　　以供给侧结构性改革的思路提供公共政策

　　张 剑

　　十八大以来，我国新阶段的一大特征，就是经济发展进入新常态。以习近平同志为核心的党中央审时度势，做出了“认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”等重大判断，并因此做出了深入推进供给侧结构性改革的重大举措。作为特殊产品的公共政策，其公共产品属性也决定了必须要适应经济发展新常态的要求，沿着供给侧结构性改革的思路精准发力。

　　从经济发展的角度看，我国经济发展进入新常态的一个显著变化，就是消费升级加快。排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，保证产品质量安全、通过创新供给激活需求的重要性显著上升，必须采取正确的消费政策，释放消费潜力，使消费继续在推动经济发展中发挥基础作用。这样看来，只有提高供给体系的质量效率，努力实现供求关系新的动态均衡，才能更好满足群众需求。

　　从社会发展的角度看，当前，我国正处于传统社会向现代社会转型、从计划经济体制向市场经济体制转轨、从农耕社会向城市化转型的特殊历史时期，存在城乡差距、贫富差距、区域差距、行业差距有日益拉大的趋势。正处在“黄金发展期”和“矛盾凸显期”。这一时期，人们对政府公共政策的公平、公正性极易产生质疑，也产生了更多期待。

　　经济发展是社会发展的前提，社会发展又会为经济发展提供保障，两者是相辅相成互相促进的。当前，用供给侧结构性改革的办法推动经济发展，成为我国经济发展进入新常态的必然选择和战略思路，这样的思路也为作为公共产品的公共政策制定和完善，提供了很好的借鉴。

　　从供给侧角度来看，政府制定的公共政策要满足群众的非排他性消费需求，必须做到以下几点：

　　一是公平性。公共政策是服务社会大众的，必须经得起公众的公平性考量。拿备受社会关注的事业单位公开招聘为例，公平性贯穿制定岗位招聘条件到考试、考察的全过程。其中，制定和公布合理的岗位条件，看似是用人单位的自主权，却关乎应聘者的切身利益，直接决定了应聘者有无应聘机会。由此可见，机会公平是公平的起点。从这个角度来理解，我们的公共政策不能输在起跑线上。

　　二是公正性。作为执政党，各级政府必须是社会正义的化身，这是党的先进性纯洁性决定了的，也是党执政合法性的重要来源和体现。在利益集团客观存在的当下，政府更应该从社会正义的立场出发，兼顾各方利益，切实保护弱势群体的权益。而不能“越来越有利于富人，越来越有利于强势集团，越来越有利于垄断行业”。在这方面，我们的社会保障制度可圈可点。虽然还不尽完善，但从体系建设和制度设计来看，从群众的获得感来看，体现了保基本、全覆盖，起到了保障和兜底的“安全阀”作用。

　　三是公开化。阳光是最好的防腐剂。公共政策只要不涉及国家秘密和个人隐私，就必须公开，以便众所周知。目前正在深入开展的脱贫攻坚战役，遇到了贫困户识别不准、政府扶持政策知晓率不高以及政策执行走样等问题，除去人为因素之外，主要原因还是政策和执行政策的结果(例如对贫困户的识别)未能有效公开或是公开力度不够。得到普及是实现普惠的首要前提，公共政策应该加大宣传力度。

　　四是可救济。公共政策是通过提供和调节资源，使人们受益或受损，从而引导、控制、管理人们的行为。既然如此，公共政策就承担着赋予或剥脱的双重职能。政策的完善不是一蹴而就的事情，政策执行者也不可能十全十美。特别是，对于被剥脱者而言，其维护自身利益的需要和权利也应得到法律的尊重和保护。对于政策执行中的异议，应当有一个合理的申诉机制，这当中最重要的当属司法救济。轰动一时的呼格吉勒图案让人痛心，但最终以内蒙古高院依法做出国家赔偿决定终了，还是让大众看到了法律的希望。

　　总之，在社会变革日新月异的当下，作为公共政策生产者的各级政府，应主动从政策的供给侧发力作为，为公众提供具备公平性、公正性、公开化、可救济的公共政策，用良法善治来实现“四个全面”战略布局。

　　(作者单位：安康市人力资源和社会保障局)