从2013年8月28日在市委中心组学习会议上第一次提出发展“飞地经济”概念以来，市委、市政府相继出台了一系列政策措施，全市“飞地经济”工作不断向纵深发展。我们要全面总结四年来的工作成就及问题，进一步统一思想、攻坚克难，奋力开创“飞地经济”工作新局面，打造全国重点生态功能区“飞地经济”新样板。

　　一、肯定成绩、正视困难，切实增强发展“飞地经济”的责任感和紧迫感

　　一是闯出了路子。“飞地经济”并非我市首创，2013年提出发展“飞地经济”的时候，绝大多数干部对这个概念是陌生的，但江苏、广东等多地已经有了成熟经验，这些“飞地经济”都是以经济流向主导的发展模式。而我市的“飞地经济”基于贯彻生态文明理念、落实主体功能区规划，是在对生态空间有效监管与统筹的前提下，由欠发达地区经济发展水平相对滞后的“穷哥们儿”之间有机结合，这种以生态流向引领并兼顾经济流向的发展模式，其难度比传统“飞地经济”模式大出许多，我们却在创新区域生态功能管理机制和统筹区域协调发展方面，闯出了一条与传统模式完全不同的路径，走出了安康特色的“飞地经济”新路。李克强同志和刘鹤同志就我市发展“飞地经济”的创新做法作出重要批示，省委十二届十一次全会要求在全省推广，新一届省委班子充分肯定和大力支持。可以说，“飞地经济”这一改革创新是安康智慧、安康经验、安康品牌。

　　二是干出了样子。一方面，多渠道争取和保障“飞地经济”园区建设投入，5个飞地园区累计完成政府投资21.7亿元，收储土地3512亩，建成道路10条12公里，建设标准化厂房3.8万平方米，水、电、路、气、讯等基础配套设施日趋完善。另一方面，持续加大招商引资力度，累计签约招商项目66个，其中落地建设46个、竣工投产14个，目前已完成企业投资6.1亿元，吸纳就业500余人。“飞地经济”园区建设框架雏形基本形成，业已成为全市发展最活跃的板块和最能够吸引发展要素的成长体。

　　三是扑下了身子。面对征地拆迁、招商引资、项目推进、企业服务等一系列复杂细致的工作，全市“飞地经济”战线的每位领导和干部，都能俯身实干、全力以赴，付出了辛勤的汗水，在大家共同努力下，全市“飞地经济”从起步探索阶段步入了提升整合阶段，打造引领全市经济发展增长极的新时代已经到来，让“飞地经济”成为安康新型工业高地、就业创业平台、对外交流窗口、改革创新标杆的期望逐步变为现实。

　　“飞地经济”是前所未有的探索，面临诸多困难和挑战也是前所未有的，目前的发展水平与起初规划相比，步子还是慢了一些，效果不是十分理想，尤其是融资、招商、管理等方面的瓶颈制约和突出问题，一个一个摆在我们面前，不破解这些难题，我们的“飞地经济”就不会迎来大发展、快发展。

　　二、统一思想、凝聚共识，进一步认清发展“飞地经济”的重大意义

　　1、发展“飞地经济”是贯彻习近平总书记生态文明建设重要战略思想的必然要求

　　习近平总书记生态文明建设重要战略思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。党的十九大将生态文明建设上升到前所未有的战略高度，把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一，把生态文明作为第二个百年奋斗目标的重要构成。市委四届五次全会提出的建设生态产业、生态环境、生态布局、生态文化、生态机制“五位一体”基本框架中，发展“飞地经济”是优化生态布局的重要抓手，就是为了防止“飞出地”重新走到劈山造城、填河造地的老路，就是为了防止给后代子孙留下地质灾害的隐患，就是根据“全域安康”不同国土空间的自然属性确定发展方向，这是发展“飞地经济”的初心，这个初心永远不能变。

　　2、发展“飞地经济”是带动我市新型工业化和城镇化的强大引擎。全市9个县列入限制开发的重点生态功能区，限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发，月河川道作为省级层面重点开发区域，必然成为全市加快产业发展和吸纳人口转移的首选之地。在月河川道发展“飞地经济”，不仅解决“飞出地”工业化无地可用的问题，而且有利于“飞入地”提升聚集生产要素的能力和凸显全市新型工业化、城镇化引擎作用：机场通航后临空经济在这里，高铁开工后枢纽站点在这里，中心城市重心北移的承载能力在这里，引领安康高质量发展的新经济、新业态在这里，全国唯一的富硒食品开发国家地方联合工程实验室、中国富硒产业研究院、国家级富硒产品科技创新孵化器在这里，众多“国字号”研发机构和“双创”平台在这里，也就是说新型工业化总要的物流、人流、信息流以及创新驱动在这里，新型城镇化总要的产业支撑、宜居环境、人气氛围在这里。可以预判，未来安康的骨干财源和立市之业在“飞地经济”园区聚集，“飞地经济”园区必将成为“飞出县”新的经济增长极，并在“飞地经济”的辐射带动下，县域基地建设和产业配套水平不断提升，富硒种养、山林经济、乡村旅游等美丽经济成为靓丽名片，全市生态建设和经济发展协同推进步伐加快，“飞地经济”的强大引擎作用更加彰显。

　　3、发展“飞地经济”是检验我市推动改革能力和水平的重要标尺。近年来，安康实现从一个发展滞后地区成为绿色快速崛起地区、从一个工作较落后地区成为工作先进地区的蜕变，最重要的原因就是全市上下不断提高谋划、推动改革的能力和水平，积极主动争取多项事关安康发展大局的改革创新试点工作，以特色改革之功收全局突破之效。今年是改革开放40周年，习近平总书记强调，“要以庆祝改革开放40周年为契机，逢山开路，遇水架桥，将改革进行到底”。对于安康来讲，改革仍然是改变欠发达面貌的永恒话题。过去几年，我们“飞地经济”发展取得的成绩得益于改革，破解当前面临的难题，也必须依靠改革。这既考验我们能不能破除体制机制障碍、做出科学合理的顶层设计，还考验我们能不能突破思维定势、打破狭隘利益格局，也考验我们能不能久久为功、时不我待地抓好改革措施落地。“飞地经济”步入整合提升阶段，总要最过硬的团队、最精准的政策、最高效的协同、最有力的举措，这一切都从改革中来，去向改革要“飞地速度”“飞地质量”，“飞地经济”是检验我市改革成色最好的标杆。各级各部门必须本着对大局负责、对历史负责、对子孙负责的态度，以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当，把“飞地经济”干出大格局、干成大事业，给子孙后代留下我们这代人的眼界、我们这代人的智慧、我们这代人的作为。

　　三、突破难题、抓主抓重，奋力开创“飞地经济”工作新局面

　　一要完善园区发展规划。高起点的规划是高质量发展“飞地经济”的前提。要进一步完善“飞地经济”园区发展规划，各园区的“小规划”必须服从高新区和恒口示范区的“大规划”，“大规划”要兼顾发展现状、“飞出地”资源禀赋，有利于招商引资。从现在起，以高新区为试点，由高新区牵头，各“飞出县”全程参与，统一编制高新区“飞地经济园区”修建性详细规划，统一规划布局园区标准化厂房、配套道路、生态绿地和生活设施，坚决防止低水平、低层次建设，确保不留遗憾、不留败笔。恒口示范区也要借鉴高新区的做法，抓紧做好相关工作。

　　二要转变投融资模式。融资难、投入不足，一直是制约全市“飞地经济”快速发展的最大瓶颈，甚至是一些“飞出县”对“飞地经济”工作有抵触情绪的原因之一。钱从哪里来?这是“飞地经济”步入整合提升阶段绕不开的问题，答案也在“整合提升”这四个字中。

　　先说“整合”。必须创新投融资体制，吸收各方面资金，千方百计解决基础建设投入不足问题。采用政府和社会资本合作的PPP模式拓宽融资平台，这是经济发达地区在基础设施建设方面的经验。是5个县捆绑起来一起搞?还是各县搞各县的?要认真分析每种融资方式的利弊。实际的融资方式是各县搞各县的。就算目前搞得最好的紫阳园区投资开发公司也只是与建行、省金控集团达成融资意向，资金还没有到位。高新区《实施方案》提出集中建立投融资机制，依托现有安康高新区“飞地经济”投融资公司搭建市级投融资平台，采取PPP融资模式吸引优质社会资本参与安康高新区“飞地经济”园区开发建设，统筹解决建设资金缺口。高新区要发挥支援支持“飞出地”经济发展的作用，运用先进理念、管理优势来引领“飞出地”发展。高新区《实施方案》选择这样的模式是否能够有效融资，大家就必须了解现行的金融形势。防范化解重大风险居于三大攻坚战首位，最难的就是防范金融风险。去年5月以来，国家出台了一系列文件，以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对地方政府举债融资进行了全方位的覆盖，对这些违法违规融资现象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险。这对于融资平台少且融资能力不强的安康来讲，影响是比较大的，因为融资是希望高杠杆操作，而防风险则去杠杆是头等任务。21.7亿元的政府投资没有吸引更多的银行贷款和社会资本参与“飞地经济”园区建设，现有的融资模式无疑是有问题的。安康的融资平台不是多了，而是太少了，在现有的金融形势下，不可能搭建更多的融资平台，共同做大整合后的融资新平台是唯一的出路，这不仅是“攥指成拳”，也是借梯登高。比如，高新产业集团信用等级是AA级，是银行的优质客户，相对各县自己的融资平台来说，无疑能够撬动更多的投资。高新区集中建立投融资机制试点后，恒口示范区的“飞地经济”怎么搞，也要拿出方案来。各县是否以股东的方式进入新平台，投入方面的差距如何平衡，5个“飞出地”以外的县区是否可以参与进来，这些问题都总要认真研究。总之，整合建立新的融资平台，并非应对金融形势的权宜之计，而是高起点基础上的再出发，要扩大融资来源、夯实投融资能力，建立法人治理结构、健全信息公开制度，走可持续融资和发展之路。

　　再说提升。随着新预算法的出台，加之中央要求严控地方新增债务，各地投融资平台面临迅速转型的任务，我们也不例外，这就是“提升”的含义所在。很多地市一级的融资平台，已经向商业性国有企业转型发展，根据地方发展建设总要，试行投资主体多元化，并支持融资平台公司引入战略投资者，转变为混合所有制企业。这是因为只有集“投资、融资、开发、建设、经营”于一体的运行模式，才能促进投融资平台滚动发展，才能把投融资平台举借的债务与政府债务严格区分开。高新区《实施方案》中，加强与中、省国企和大型私企等有实力、守信誉的市场主体合作，采取PPP合作模式等筹资渠道先行推进标准化厂房建设，就是一举多得的投融资“提升”行动，既是融资，也是经营，对于规划执行和招商引资具有重大意义。过去我们招商引进的企业，有的企业进来后把地圈起来，圈多建少、圈而不建的问题比较突出，“请神容易送神难”，想要让这些企业退出去可是件不容易的事，雨润集团就是一个深刻的教训。高新区统一规划建设各种类型的标准化厂房，或者是按照企业的总求量身定做，项目来了直接租拨入驻，当企业达到一定的生产规模和税收贡献后，可以按照成本价把厂房卖给他。如果进来之后，没有实打实的持续投入，我们就可以清理出去，别的企业也能重新进来。对于那些确定自建厂房的大企业、好项目，实行“先租后让、租让结合”的供地方式，企业达到一定投资建设强度后，再按合同出让，既能有效提高土地集约节约利用样，又能掌握项目主动权。恒口示范区的“飞地经济”园区也可以采取这种方式，统一规划、统一融资、统一建设标准化厂房，再统一招商分配入驻。值得高兴的是，我们迎来了“整合提升”的政策机遇。4月28日，国务院办公厅发布《关于对2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》，我市因促进社会投资健康发展、企业债券发行、债券品种创新与风险防范等工作成效明显，被国务院通报表彰，并被确定为2018-2019年度市域内企业债券实行“直通车”机制的奖励政策，即企业申请企业债券时，可以直接向国家发展改革委申报，不经省级发展改革部门转报，全国仅10个地市能够享受这项激励政策。按照最新的债券发行政策和“直通车”激励政策，我市的国有大型企业、投融资平台公司、县区的城投公司通过资产整合，都具有一定的发债潜力，民营企业、小微企业通过小微企业集合债、区域集合债等债券品种也有机会运用到债券融资。我们一定要吃透政策，最大限度用好“直通车”机制，力争更多市场主体成功发债，破解“飞地经济”发展融资难题。

　　三要强化招商引资。安康作为经济欠发达地区，资本、技术、人才都比较缺乏，招商引资的重要性再怎么强调都不为过。发展“飞地经济”，实现园区错位发展，必须招大引强，一方面，要突出抓好产业抓招商。采取“引上游、接下游、抓龙头、带配套”的方法，推动招商引资从“招企业”到“引产业”转变，尤其要用好东西部扶贫协作和南水北调对口协作机遇，以安康承接毛绒玩具产业转移成功经验为范本，努力促成全产业链或园区式产业转移。同时，市飞地办要结合市上出台的“招商引资15条”，组织各“飞出地”统一制定飞地园区招商扶持政策，在招商项目落地上坚持同类型产业项目落户同一园区、同一区域，从源头上遏制同质化的恶性竞争。另一方面，要着力改善营商环境。最好的企业总要最好的营商环境。纵深推进“放管服”改革，严肃查处不作为、慢作为，进一步构建亲清新型政商关系;结合正在开展的扫黑除恶专项整治行动，严厉打击“飞地经济”园区建设过程中出现的“五霸”和非法阻工等行为，让“服务最佳、环境最优”成为安康“飞地经济”的金字招牌。

　　四、加强领导、提高效能，为发展“飞地经济”提供坚强保障

　　发展“飞地经济”是一项长期性的系统工程，需要全市上下通力合作、协同作战。前不久，市委、市政府出台了《关于加快推进“飞地经济”发展的意见》，进一步明确了加快发展“飞地经济”的总体要求、推进机制和扶持政策，各级各部门要担当敢为、服务有为、创新作为，确保文件精神落到实处。

　　一要加强组织领导。市委、市政府高规格设立了市“飞地经济”领导小组，就是要给大家释放一个信号，“飞地经济”是市委、市政府坚决推进的一项中心工作。市飞地办要切实发挥统筹协调作用，定期组织召开联席会议，协商解决“飞出地”和“飞入地”在园区产业规划、开发运营、招商引资等方面出现的重大问题，近期可就这次推进会提出的问题多开几次联席会议，推动问题得到根本解决;要细化工作责任、明确工作流程、界定工作时限，做到重大事项请示到位、反映问题协调到位、交办事宜处理到位。成员单位要各司其职、协力攻关，近期要就如何破解“飞地经济”发展瓶颈制约拿出具体办法。

　　二要完善激励机制。“飞出地”要把懂经济、善管理、能协调的优秀年轻干部选拔到园区发展一线，对不称职的干部要及时召回。用好用活“三项机制”，对“飞地经济”发展做出突出贡献的单位和个人，予以表彰奖励，符合干部任用条件的，优先提拔重用。“飞地经济”园区可参照《县域工业集中区(工业园区)管理机构施行办法》，即工业产值达到20亿元以上，且规模工业产值比重、年入库税收、企业从业人员达到《施行办法》要求的，可向上申报以副县级规格配备管理机构，以此激励“飞地经济”园区快发展、大发展。

　　三要强化督查考核。建立健全综合评价考核体系，科学设置考核指标，引导“飞地经济”工作有动力、有定力、有效力。健全督查制度，及时通报工作进度，助推各项工作有序推进，确保“飞地经济”提质增效。

　　(此文是省人大常委会副主任、市委书记郭青同志在全市“飞地经济”工作推进会上讲话摘选，标题是编者另加的。—编者)