推进主体功能区建设，是优化国土空间开发保护格局的必然要求，是促进区域协调发展的战略需要，也是从源头上保护生态环境的根本举措。基于前期大量卓有成效的调研，2013年初，市委、市政府适时上报《关于设立并支持秦巴(安康)国家重点生态功能示范区建设的请示》，时任中财办主任、国家发改委副主任刘鹤作出批示，同年11月国家主体功能区建设试点示范工作研讨会在安康召开，2014年3月国家发改委、环保部确定安康为国家主体功能区建设试点示范市，自此安康市正式启动主体功能区试点示范建设。五年来，通过积极探索实践，取得明显成效，并总结出很多经验。本文在回顾总结的基础上，主要针对新的挑战，提出对策建议。

　　一、实践探索

　　在多年的实践探索中，采取的措施主要有四个方面：

　　(一)在明晰建设思路上，始终立足市情、审时度势，坚持规划引领。2014年3月，安康获批国家主体功能区建设试点示范市之后，市政府组织专门力量编制了全市国家主体功能区试点示范建设《实施方案》，在功能细分、总体目标、重点任务、保障措施等方面进行了明确，既与中省主体功能区规划一脉相承，又突出体现生态友好产业等安康特色，成为全市主体功能区建设试点示范的纲领性文件。随后，各县区也先后编制了主体功能区《实施方案》，除汉滨区外的其余9县制定了国家重点生态功能区产业准入负面清单，市人大适时作出推进国家主体功能区建设试点示范工作的《决议》，相关部门陆续出台配套政策措施，推进主体功能区战略有效落实。

　　(二)在发展路径选择上，始终与时俱进、绿色崛起，探索生态保护与经济发展双赢道路。安康作为国家主体功能区规划中限制开发的重点生态功能区，是南水北调中线工程重要水源涵养区、秦巴山集中连片特困地区和川陕革命老区。在“四区”叠加的独特市情下，我们以五大发展理念为指引，提出了实施“追赶超越·绿色崛起”的发展总纲，在2016年市第四次党代会上，又明确提出“建设西北生态经济强市”的目标，在2018年市四届人大四次会议上，强调要继续推出符合安康实际的“绿色新政”，建设生态产业、生态环境、生态布局、生态文化、生态机制“五位一体”基本框架。安康把生态经济作为“绿水青山”和“金山银山”之间的一座桥梁，努力谋求双赢可持续发展道路。

　　(三)在制定管控措施上，始终分类实施、区别指导，实行差异化产业政策。全市限制和禁止开发区面积高达91.9%，重点开发区面积仅占国土面积的8.1%。面对宝贵而有限的资源，我们严格4类划分，对重点开发区域优先发展，做大做强富硒食品、装备制造、新型材料等主导产业，成为安康经济发展、城镇化开发核心承载区;对点状开发重点城镇和园区聚集发展，因地制宜发展生物医药等特色产业，引进劳动密集型产业，成为适度工业化、城镇化的产城融合发展区;对限制开发区科学发展，发展山林经济、农产品加工等特色经济，成为生态经济发展的核心区;对禁止开发区保护性发展，严格遵守管制原则，成为自然资源重要保护区。

　　(四)在夯实建设责任上，始终求真务实、公平公开，实施试点示范单项考核。成立了试点示范工作领导小组，由市委、市政府主要领导任组长，办公室设在市发改委，负责日常协调工作。以安政发〔2015〕11号文分解落实全市主体功能区《实施方案》35项重点工作任务。同时，自2014年以来，市委、市政府连续4年设立主体功能区建设试点示范单项考核奖，从生态产品供给、特色产业发展、工作推进和制度创新等6个方面，面向10县区进行年度评选，2014至2016年，岚皋、石泉、宁陕3县分别获奖;2017年，在全市单项奖减少至3项的情况下，继续保留该奖项，目前评选工作正在抓紧进行。

　　通过采取以上四个方面扎实有力的措施，取得了以下六个方面的主要成效：

　　(一)国土开发格局清晰呈现。一是坚持走新型城镇化道路，统筹中心城市、县城、重点镇和新农村建设，“一心一带、七城多点”的新型城镇化战略格局加快构建。“十二五”期间，全市城镇化率年均增长2个百分点，2017年达到47.31%。二是围绕秦岭、大巴山、化龙山及汉江、旬河、任河流域等，完善环保基础设施，健全监管体系，形成了“两屏一带一山多廊”生态安全格局。三是因地制宜发展水产养殖、山林经济及富硒粮油等产业，形成了“三区十基地”农业战略格局。四是彰显生态资源优势，“一极五大板块”生态旅游战略格局加快构建。2017年接待游客、旅游综合收入分别增长15.5%、33.5%。

　　(二)生态产品供给能力增强。在护水方面，深入开展汉江水质保护“十大专项行动”，成功创建国家级水利风景区1个。在增绿方面，成功创建国家森林城市，2017年完成造林绿化70万亩、退耕还林17.5万亩，森林覆盖率65%。在治污方面，突出抓好旬阳、白河、紫阳等重金属污染防治，推进35个重点镇“两场(厂)”建设，完成10县区污水处理厂提标改造。在降霾方面，划定了中心城市禁煤区和限煤区范围，率先在全省实施页岩砖厂“四有一达标”环境监管。2017年，全市地表水质优良率100%，汉江出陕断面水质稳定保持国家Ⅱ类标准，中心城市环境空气质量优良天数316天，单位生产总值能耗下降3.11%。

　　(三)绿色循环产业发展壮大。生态友好型产业持续攀高。成功注册安康富硒茶地理标志，富硒食品产值连年保持30%左右高速增长。包装饮用水产业联盟组建完成，9户企业实现产值24亿元，增长40%。获评全省山林经济发展示范市、中国魔芋产业第一市，创建4A级景区10个。绿色工业领跑全省，以智能制造和两化融合为主攻方向，推动装备制造、清洁能源、新型材料、生物医药等绿色工业逐步迈向中高端。普瑞达电梯采用全球领先的瑞士ABB工业机器人，众辰机芯实现全空调无尘车间生产，2016和2017年规模工业增加值连续两年稳居全省第一。新兴产业快速扩量，入选2017中国养老城市排行榜50强，6县区获评国家电商进农村综合示范县。

　　(四)资源利用效率稳步提高。严格固定资产节能评估审查，环境影响评价和“三同时”执行率100%。加强水行政执法管理，征收水资源费，推进城乡水价改革，最严格水资源管理制度得到落实。完成全市373.3万亩永久基本农田划定工作，查处违法用地18.11万平方米，恢复耕地3.66万平方米。开展矿业权人勘察开采信息公示，拆除粘土砖厂窑体14家。2017年，全市违法占用耕地面积比例5.26%，远低于国定15%要求;单位生产总值用水量79.28立方米，较“十二五”末下降17.2%;农田灌溉水有效利用系数0.546;单位生产总值建设用地下降率连年超额完成省定任务。

　　(五)民生保障水平全面向好。坚持精准扶贫、精准脱贫，新社区工厂扶贫模式被全国推广，教育扶贫模式入编中组部干部培训教材，2017年脱贫124个村7.35万人。把满足人民美好生活需要作为根本目的，完成财政民生支出225亿元，占公共预算支出的82%。成功创建省级创业型城市，农村劳动力转移就业63.6万人。实施教育优先发展，13年免费教育运行稳定，高考二本上线人数首次突破万人关口。积极推进健康安康建设，市妇幼保健院、精神专科医院建成投用，药品采购“两票制”全面实施。《汉水安康》入选全国优秀纪录片，新建基层综合文化服务中心505个。

　　(六)制度探索创新取得突破。一是发展“飞地经济”。鼓励经济发展空间受到限制的紫阳、岚皋等5个“飞出地”在安康高新区、恒口示范区2个“飞入地”建设飞地经济园区，受到李克强总理、张高丽副总理、娄勤俭书记重要批示。2017年落户开工企业22家，竣工投产14家。二是深化“河长制”。率先实施“河长+警长”和护河员制度，建立健全“湖长”体系，明确各级河长3200余名、警长965人，人民日报、新华社、中央电视台、水利部简报等媒体深入宣传报道。三是启动“多规合一”。明确了中心城区、石泉、恒口和瀛湖4个“多规合一”试点，其中中心城区“多规合一”规划(初稿)已通过省上专家评审。四是建设低碳城市。2017年1月，安康获评国家第三批低碳试点城市，目前试点建设稳步推进，为全市生态文明建设和体制改革提供了新的“试验田”。

　　二、面临挑战

　　在推进安康国家主体功能区试点示范建设中，也面临诸多挑战，存在一些困难和问题，归纳起来主要有四个方面：

　　(一)试点示范建设理念有待提高。自安康成为国家主体功能区建设试点示范市以来，依据中省规划要求有序开展工作，但主体功能区发展理念并未切实融入全市经济社会发展之中，一些工作人员认为安康生态环境优良，国土空间开发率低，已符合试点示范要求，优越感大于压力感，消极看待主体功能划分，认为这是“搬起石头砸自己的脚”“自己给自己挖坑”，违背试点示范建设初衷。

　　(二)管理体制不够顺畅。主体功能区划的落实，必须借助高效合理的行政管理措施，如污染防治、资源开采管控、空间规划编制、生态补偿、红线划定、生态文明考核评价等。这些管理措施分散在组织、规划、住建、国土、环保、农业、林业、水利等部门，缺乏紧密的部门协作和上下联动机制，必将影响主体功能区战略的整体实施。

　　(三)宏观政策缺乏针对性。国家对主体功能区试点示范政策和资金支持不够明朗，缺少“真金白银”的实质性支持，针对集中连片贫困地区试点示范建设的差异化扶持政策和评价指标体系缺失，发达地区与贫困地区在试点示范建设方面联动工作机制并未建立，导致个别县区建设积极性不高、欠缺有力抓手等问题。

　　(四)空间规划尺度过大。以县为单位开展主体功能区划，这保证了现有行政区划完整性，却没有充分考虑县域内国土空间的多样性，如汉阴县漩涡等镇处于凤凰山区，承担更多的生态建设任务，蒲溪、双乳等镇处于月河川道“白菜心”，适宜进行城镇化、工业化开发，是历来安康发展的核心区域，但在全国主体功能区规划中汉阴县被整体划定为国家重点生态功能区。

　　三、对策建议

　　结合我市国家主体功能区建设现状，围绕如何应对挑战和持续推进建设，提出如下对策建议：

　　(一)加快机构改革步伐，推进治理能力现代化。坚决落实《关于深化党和国家机构改革的决定》，涉及主体功能区职能调整的部门要着眼大局，自觉服从中省决定，抓紧完成转隶交接，确保2019年3月前调整到位，尤其是要整合协调国土、规划、环保等部门空间管控手段，探索绘制形成主体功能区空间规划底图，为各类空间性规划有机整合提供基础框架。

　　(二)科学划定三区三线，推动市县层面精准落地。在扎实开展资源环境承载能力、国土空间开发适宜性2项基础评价的基础上，按照生态空间应保尽保、农业空间总体稳定、城镇空间集约紧凑的原则，科学划定“三区三线”，即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界和城镇空间、农业空间、生态空间，解决规划空间尺度过大问题，真正在实际管控中落实主体功能区划。

　　(三)提高站位深化认识，以试点示范建设统筹经济社会发展。充分理解主体功能功区战略内涵，厘清主体功能区划与其他类似概念的异同。继续优化安康主体功能区发展目标和实施路径，扩大生态产品供给，严格4类空间划分，形成差异化生态发展合力。加快研究建立森林碳汇等生态补偿机制，大力发展富硒、林业、旅游、电商等生态经济带动脱贫攻坚和地区长期发展。

　　(四)提升良好生态影响力，争创国家生态文明示范区。根据中央《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，对已开展的生态文明试点示范进行整合，已开展的到期(最迟不晚于2020年)一律结束”。安康应积极主动争创国家生态文明建设示范区，将未竟的事业继续下去，在自然资源资产管理体制、生态环境治理、生态文明法治建设和绩效考核等领域形成可复制推广的制度成果。

　　(五)完善试点示范顶层设计，实施差别化扶持政策。中省应深化主体功能区建设试点示范顶层政策设计，明确生态文明体系建设中主体功能区划的政策制度安排，统筹主体功能区建设试点示范、革命老区振兴发展及扶贫开发等政策目标，建立中省层面协调机制，整合各类专项资金的调配与使用。实施差别化扶持政策，加大贫困地区水源涵养区生态补偿力度，引导符合环保要求的基础设施建设和重大产业项目布局安康。

　　(作者系市发展改革委干部)