本文以安康市鼓楼社区为个案，研究观察其社区治理中的变化过程和机制创新，探索其蕴含的社区治理的一般规律和发展态势。

　　一、社区治理的社会价值和时代意义

　　我国当前正处于深刻的社会转型期，社会治理难度加大，而社会治理的基础和难点又在社区。因此，改善社区治理具有非常重要的社会价值和时代意义。

　　1、社会价值。随着经济的高速发展，社会的深刻变迁，人口老龄化的加剧，利益格局和阶层诉求的多元以及公民“维权”意识的不断增强，各种社会矛盾不断涌现。社区矛盾化解是社会治理的第一道防线，把矛盾化解在基层体现了党维护群众利益的态度、决心和追求，目的就是“为之于未有、治之于未乱”。而且社区最贴近百姓，最了解群众的利益、愿望和要求，对各种矛盾易于迅速掌握并及时处置。如果基层这个“端口”把不住，群众就会以“越级”的上访方式来寻求解决，直接影响和威胁社会稳定，加重治理成本。所以说基层矛盾首先要化解在基层，社区治理是社会治理的第一道防线。

　　2、时代意义。党的十九大指出，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活也是人民共建共享的新生活，新时代的美好生活，必然建立在公共安全和社会稳定的环境中，社会公平正义得到有力的保障，改革发展的成果更多更公平惠及全体人民，人人尽责、人人享有，要在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，而这其中的许多需求都需要在社区来实现，可以说社区的善治为群众美好生活创造了和谐稳定的基础环境。

　　二、鼓楼社区的基本情况及治理难点

　　鼓楼社区，地处安康市老城区，辖区有7个机关事业单位、35个非公和社会组织、6个小区，居民2149户7369人，治理难点主要是以下几个方面：

　　1、多民族错居杂处，融洽关系面临挑战。鼓楼社区是安康市最大的少数民族聚集区，辖区有回族、维吾尔族、苗族、汉族、黎族等五个民族。特别是来自新疆的维吾尔族群众流入该社区，经营民族特色食品，并租住在社区里。社区这部分群众大概有一百多人，他们散居于汉族和其他少数民族之间，形成了多民族“交流与融合”的景观。一方面有利于民族间的交流、融合发展，另一方面也把诸多民族问题带进社区，给民族融合和社区治理工作提出了新的挑战。比如以回族和汉族为代表的民族生活习惯差别较大矛盾较多，比如流动的维吾尔族群众不按规定在规划区域统一经营，而是满街摆摊设点，占道经营，给城市管理和市民出行带来不便。

　　2、基础设施落后，违规搭建问题突出。鼓楼社区大部分街道沿街是回族群众私房，房屋因修建年代不一，新旧高低和风格不统一，很多更是年久失修，居民大多在家门口支起锅灶搭上篷子从事民族食品的经营，违规乱建情况严重，味道和噪音影响其他居民。且很多居民不注重卫生习惯，杂物乱堆污水横流。比如农贸巷，过去一直是人尽皆知的“烂道道”，地势低洼，杂草丛生，一下雨路面积水达两尺深，没有路灯，出行不便。

　　3、治理体系残损，治理资源严重不足。社区治理缺乏相应的政策支持，很多治理条例过于笼统，执行起来难度较大，而政策间也缺乏有效衔接，这为注重细节的社区治理带来很多困难。具体表现在：一是社区居委会，要花很大精力完成街道办事处分解下来的行政任务。对自身的服务和治理的范围没有明确的制度规范，容易造成服务缺位的现象;二是社区内的机关和企事业单位，分别按各自指令行事，与社区之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮;三是专业的社会组织缺乏，不能满足群众需求。

　　三、鼓楼社区治理的全面探索和多维创新

　　近年来，鼓楼社区在上级党委和政府的支持下，探索出“1355”治理模式，通过法治、德治、自治三治融合，社区工作人员充分发挥“情治”，借助智慧平台，初见鼓楼社区的“善治”效果，实现了其社区治理的“华丽转身”。

　　1、“1355”工作模式促使资源整合最大化

　　“1”就是在社区构建一个大党委，社区与辖区单位党组织签订共建协议，吸纳12个驻社区单位党组织负责人担任社区大党委兼职委员，参与社区建设重大问题的研究、讨论和决策，形成了资源共享、共驻共建的社区党建新格局。

　　“3”就是抓好三支队伍。一是社区工作者队伍，选优配强17名社区工作者;二是党员队伍，推行党员“四位一体”目标管理模式，设置精神文明、扶贫帮困、纠纷调解等10个岗位，96名居民党员开展“公开承诺”“设岗定责”，实行积分制管理，让党员“学”与“做”常态化制度化;三是志愿者队伍，面向辖区单位招募107名党员开展“领岗服务”，面向社会招募志愿者627名，组建5个志愿服务队，服务项目35个，比如法律援助、卫生医疗、文化生活、老年日间照料等项目，累计服务时长16790小时。

　　“5”就是健全五项机制。一是网格化管理机制。把社区划为7个大网格70个小网格，网格长牵头，将民生、双创、综治等事务“一网打尽”;二是信息化服务机制。把二维码建在网格上，网格长联在智能终端上，通过QQ、微信等开启便民服务直通车，实现了问题反映、转办、督办与办结反馈信息化。三是共驻共建机制。大党委每季度组织驻区单位召开一次共建联席会议，研究解决社区重大问题。四是民主管理监督机制。建立健全社务公开、民主议事、民主监督等制度，保障社区居民知情权、参与权、选择权和监督权，推进社区民主管理规范化。五是争先创优机制。常态化开展“亮牌对标争先锋”活动，组织党员亮身份、亮承诺、亮职责，每年表彰一批优秀共产党员、优秀网格长、优秀志愿者等，全面激发各方参与社区建设的积极性。

　　第二个“5”就是打造“五在”社区。即“美在社区、爱在社区、乐在社区、安在社区、和在社区”。目标是投资近2亿元，改造老旧街区4条，发展个体工商户192户，建成少数民族特色美食街1条;组织帮扶贫困居民192户，关爱空巢老人、留守儿童23人;组建社区治安联防队30人，坚持每天24小时巡逻;成立金秋艺术团、产业文化中心等文艺服务队5支，定期开展文艺演出活动，大力表彰“好媳妇”“好婆婆”“星级文明户”等，解决邻里纠纷，强化居民教育，促进民族团结。

　　2、“三治”有机融合确保治理绩效持久化

　　鼓楼社区定期邀请法律工作者、党校教师、辖区退休干部开展法律讲堂、道德讲堂活动，通过普及法律知识和弘扬传统文化美德提升社区居民的法治水平和道德水准，杜绝一些不必要矛盾和纠纷的发生。通过开展新民风建设、道德评议、推选道德模范等活动以先进带后进。道德评议邀请辖区有关单位干部，社区德高望重的退休人员和清真寺阿訇，严格按照程序，进行道德评议，通过说服帮教、实现先进激发后进，一场道德评议会就是一个社区道德小法庭。节假日开展文艺联欢、茶话会、包饺子、吃大家饭等活动紧密团结社区居民，加强民族融合，让大家共享社区大家庭的温暖，打造社区共同体，增加群众对社区的归属感和认同感。通过“三治融合”使社区居民在遇到拆迁矛盾、社区安全、邻里纠纷和环境污染等问题时都能得到妥善解决，杜绝了过去的“信访不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等不正当手段。

　　3、智慧社区惠民推动治理方式现代化

　　鼓楼社区所在的老城街道办事处把智慧社区建设作为社会治理创新实践的重点方向。经过一年多积极探索与发展，老城街道办辖区所有社区都已建起智慧服务平台，目的就是科学运用智能与智慧，将刚性城市管理与柔性社会治理有机融合，全方位提升服务效率与精准性，形成科技含量高、治理高效、管理到位、服务精细的社区治理智慧服务新模式。鼓楼的智慧社区建设始终坚持以人为本，智能平台怎么建、为谁服务、达到什么目的，不靠上级“拍脑袋”自作主张，而是靠走访调研找到社区居民生活中的痛点、难点而设计。真正做到智慧社区建设的目的是“智惠”居民。未来建成的智慧平台线上不仅有党务、政务信息与服务，还要有物业、志愿者、医疗救护、家政服务、老年送餐助浴等服务，形成线上和上门互补的立体服务。

　　4、“情感治理”嵌入支撑居民关系和谐化

　　“情感治理”的关键在人，鼓楼社区能实现社区治理的“华丽转身”，除了上述工作模式和体制机制的创新，最大的一个关键点是选出了一个责任心和共情力强的社区党支部书记，配齐了一个团结高效的社区工作队伍。他们多方争取建起了功能齐全的社区大楼，大楼有会议室、保健室、日间照料中心，室外有小院、临时舞台、健身器材。他们用真情和耐心打动外来的少数民族流动商贩，把他们请进辖区的市场合法经营，帮他们租了住房，联系解决子女入托上学等问题。这种用真情、用服务、用爱心的“情治”，既解决了占道经营的城市管理问题，也促进了民族间的交往和交流，构建了平等、团结、互助、和谐的民族关系生态。

　　以上工作模式的实施，使鼓楼社区面貌一新，先后获得“全国民族团结进步创建活动示范社区”、全省民族团结进步模范集体，省市和谐示范社区、文明社区、平安社区和四星级社区党组织等荣誉称号。

　　四、鼓楼社区治理的启示及发展方向

　　1、加强基层党建，以党建统领各方治理力量

　　伴随城市扩张、旧城改造和城镇化率的提速，城市社区居住空间和人员构成变化剧烈，社区也由过去的“熟人社会”向“陌生人”社会转变。由于我国当前公民社会的发展水平不高，基层党组织作为社区治理中最权威和执行力最强的主体，应当发挥组织和促进社区建设的功能。鼓楼社区最成功的一条经验就是建立了以社区为中心的大党委制，下设几个特色支部，协调社区党员、辖区单位、企业、其他组织的力量参与该社区治理，实现党组织全覆盖。通过基层党组织和全体党员投身基层治理的实践，实现了“基层党建服务基层治理，基层治理促进基层党建”的良性互动，更使基层党建实现了从“内部循环小党建”向“内外循环大党建”的历史转型。对于外来人口多、小区居多或是辖区商业和写字楼多的社区更应注重发挥基层党建的作用，要树立系统、开放、融合思维，推动各领域党组织打破行政隶属壁垒，推动基层党建在融合中共赢，在共赢中发展。社区党组织领导班子成员除了专职党务干部外，应注重吸收辖区单位、社区民警、业委会、物业公司中的党员负责人和“两新”组织党组织负责人参加。社区党组织与辖区单位签订共建协议，列出资源清单、服务清单，相互开放场所阵地，加强党员进社区服务，把不相隶属的党组织互联互通起来，形成你中有我，我中有你的格局。

　　2、完善“三治融合”，以科学机制优化治理结构

　　自治、法治、德治“三治融合”目的是激发社区居民的责任感和参与活力，促进社区和谐相处、安定有序。然而现实的情况还是明显滞后于社会发展的需求的，比如多层次多样式多类型的居民自治有效形式的培育和实施都需要法治加以保障，当前社区治理立法滞后，难以满足现实需要，政府与居委会、居委会与业委会、业委会与物业公司之间的关系尚未理顺，不同治理主体之间发生矛盾或争议时，难以通过法律途径及时解决。因此，应当在总结实践经验的基础上尽快完善立法。就德治和自治而言，许多地方都进行了相关探索比如类似于民风建设和乡(社)规民约等。这在社区治理中具有汇集民意、聚集民智、化解民忧、维护民利的独特作用，是化解矛盾和有效治理的重要措施。因此，在打造共建共治共享的社会治理格局中，必须进一步完善新时代社区自治的顶层设计，明确村(社)规民约的功能定位，让其成为实现善治的有效途径。

　　3、提高从业人员专业素质，增强治理能力

　　社区治理专业化包含两部分：一是社区治理工作者队伍专业化。社区工作者应当是经过专业训练、具有从业资格和专业技能经验的专业人员，需要建立从业资格、职称评价、职业教育等制度。二是政府补贴购买专业化的社会组织提供的服务。社区服务是个庞大繁杂的系统，参照发达国家的做法，比如老年人和伤残人员的照护、刑满释放人民的再社会化、弱势群体的救助、心理问题的抚慰，临终关怀等，这都需要专业的社会组织来协助完成。因此，扶持发展这类社会组织再通过政府补贴购买公共服务的形式进入社区提供服务，这是未来社区工作的一个发展趋势。总之就是以专业理念和专业知识为基础，依靠专业人才队伍，运用专业技能，开展社区治理和服务，专业化是保证现代社区治理有效性的基础，在这方面需要注意的是人才的培养和激励。

　　4、推进社区网络建设，以手段智能化助推治理现代化

　　推进互联网+智慧社区是满足人民日益增长的美好生活的需要，也是社区治理现代化的必然要求。智慧社区前景广阔，比如政务服务、社会治安、医疗教育、居家养老、物流送餐、家政服务等场景都有广阔的运用空间。它有利于提高基础设施的集约化和智能化水平，有利于方便群众办事提高政务服务效能。智慧平台还将是智慧城市的支撑，社区这些智慧平台的点联通成未来智慧城市的网，破除“信息孤岛”，实现更大范围的互联互通，反过来也才会打造更高水平的智慧社区。

　　(作者单位：中共汉滨区委党校)

　　(责任编辑：李国强)