如何抓住改革机遇，把农民重新组织起来，走好合股联营新路，让广大农民真正得到实惠，是当前摆在各级面前的一个重大现实课题。为此，我们组织部分政协委员和相关部门负责同志，对我市推进农村“三变”改革问题进行了调查。

　　一、总体情况

　　从调研情况看，经过近一年多的试点探索，我市农村“三变”改革起步良好，正在朝着纵深方向迈进。主要有以下特点：

　　1、谋划部署快速稳妥。市委、市政府高度重视农村“三变”改革工作，谋定而动，及早着手，结合安康实际，于2017年10月在全省率先专门制定下发了推进农村“三变”改革的《指导意见》和《试点方案》，明确了基本原则、目标任务、方法步骤和具体措施，紧接着召开了农村“三变”改革试点工作视频会和现场推进会，先后确定了80个市级试点村，平利县为试点县。各县区也都组建了工作机构，出台了相应政策，选择了一批试点村。

　　2、清产核资扎实推进。清产核资是农村“三变”改革的基础环节。我市在年初就明确今年要全面完成农村集体资产清产核资的工作任务，岚皋县被确定为全国农村产权制度改革试点县。截至目前，已完成清产核资的村1199个，占比68.5%;其中市级“三变”改革80个试点村中，已完成清产核资及成员界定的村78个，完成股份量化的村73个，成立集体经济组织的村75个。目前，全市10个县区均已挂牌成立了农村产权交易中心，其中汉滨、石泉、岚皋、平利、旬阳5个县区已开展交易活动，涉及土地1.2万亩，成交金额603.6万元。

　　3、市场主体持续发育。伴随“三变”改革政策的催生，新型农业经营主体也得到稳步发展。截至2018年6月底，全市已累计培育龙头企业1000家以上、专业合作社1860个、家庭农场1356家。累计发展市级以上农业产业化龙头企业174家(其中国家级两家)、市级以上农民专业合作社150家(其中国家级示范社18家)，市级以上示范家庭农场337个。这些经营主体的发展壮大，为持续推进“三变”改革奠定了一定的承接选择基础。

　　4、资金投向聚焦鲜明。适应“三变”改革资金需求，按照“县级统筹、镇办实施、产权村有、企业(园区)使用、股权收益固定、贫困户分红受益”原则，推进财政涉农项目资金“拨改投”“资变股”政策落实。据初步统计，已累计落实产业引导资金9.17亿元用于各县区重点村脱贫摘帽，苏陕协作扶贫资金1.42亿元用于74个项目，预计覆盖带动建档立卡贫困人口6.19万人，贫困户人均在改革中增收1300余元。同时放大金融机构政府增信效应，争取政策性金融扶贫贷款5.8亿元，金融部门以财政贴息方式发放“5321”扶贫贷款12.7亿元，撬动社会各类资本近80余亿元投向精准扶贫村。

　　5、改革成效初步显现。截至目前，全市市级和县区级共有275个村开展“三变”改革试点，已有54个村分红881万元，惠及贫困户7332户。平利县是全国“两权”抵押担保贷款试点县，已通过土地承包经营权抵押发放贷款7223万元，助推了“三变”改革的顺利进行。汉滨区牛蹄镇较早探索实行“三变”改革，先后动员17名在外创业成功人士回乡成立2个农业园区、13个农民专业合作社，已有998户农民分别以土地、资金、技术入股成为公司或合作社的股东，已享受股权收益分红300余万元。宁陕县四亩地镇严家坪村按照“合作社+公司”的方式，引导农户通过林地入股组建板栗合作社，再与林之语农林工程有限公司联营，2017年底，入股社员首次户均分红3000余元，社员在园区务工收入最多达1.3万元，其创新做法被央视《新闻联播》专题报道。其它县也都涌现出了一批不同类型的改革典型。

　　二、存在问题

　　1、农村农民差异性较大。一是我市两山夹一川，山多地少，耕地零碎分散，全市除月河川道区域和平利部分坝子外，其它地方很难找到一块连片规模500亩以上的平地，加之城乡建设挤占，可用来集约化发展高效农业的耕地更趋紧张。二是由于山川海拔高低不同，气候特点、资源分布差异较大，产业的区域性特征很强，面临着“产业布局统一难、基础设施配套难、农业机械应用难、经营效益提高难”的“四难”问题，很难形成像关中苹果那样全市一统的拳头产业。三是农村自大包干以来，“分”得充分、“统”得不够的弊端在我市尤为明显。截至目前，全市村集体资金账面数8.3亿元，其中多为房屋、道路等固定资产。在全市1882个村中，90%以上属集体资金“空壳”村，在现有299个有经营收入的村中，5万元以下达188个村，且主要集中在城镇周边，多为征地补偿留给村集体的资金。四是农村青壮年劳力大量外流，带来的“空心村”和“三留守”问题日益凸显，农村发展面临着内生动力不足、外部投资缺乏的挑战。留在农村务农的70%以上是老人、妇女，80后新生代农民留在农村务农的不足5%。五是一些农民群众市场经济意识淡薄，对农村“三变”改革存在“顾盼犹豫”、“不愿不敢”的问题;一些经营主体也认为，农民只想分红不愿担风险的观念难以扭转，致使其宁肯舍弃政府“拨改投”资金，也不愿自觉参与“三变”改革。农村农民的这些差异性，客观上制约和影响着我市推进农村“三变”改革的进程，也决定着现阶段我市农村“三变”改革不可能“全覆盖”、“齐步走”。

　　2、经营主体不强不旺。我市现有的专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等经营主体，普遍发育不充分，缺乏竞争力，承担农村“三变”改革经营主体的能力弱。截止2017年底，年销售收入过亿元的农业龙头企业仅阳晨公司1家，过5000万元的仅23家。特别是已登记注册的农民专业合作社60%左右属于有名无实。经营主体的实力强弱与农业产业的质量高低紧密相关，这是一个问题的两个方面。现实的状况是：一方面，企业加工层次低。多以初级加工为主，产业链条短，经济效益低，占领不了市场制高点;另一方面，产品加工与原料基地没有衔接配套。有企业无原料与有原料无企业的问题并存，形成加工不能带动基地，基地不能满足加工，长此以往，产业发展也受到制约。

　　3、农村“三变”改革的组织化程度不高。农村“三变”改革，既是机制创新问题，也是产业发展问题。顺应新阶段、新要求，更好发挥党委、政府的组织推动作用，显得尤为重要。目前，从改革角度看，本应及时配套的相关措施却跟进不力。比如，农业资源评估机构依然空白。评估是流转和抵押的前置条件。若不经评估，农村的资源就激活不了，农民的资产就抵押不了。据了解，评估机构需经省财政厅批准，评估人员要有资格认证，全市至今还没有一家具备资质的农业资源评估机构和人员。近些年来，全市耗费了大量人力和财力，林权和土地承包经营权都已全部确权颁证到户，虽然起到了“定心丸”的作用，但还没有真正发挥出“激活要素”的功能作用。再有，政策性农业保险体系残缺不全。客观上，农业产业总体效益偏低，又要经受市场和灾害“双重”风险，保险企业不愿介入。目前仅有人保公司在宁陕县开展森林保险业务，但仅限火灾，如发生冰冻、虫疫、人为盗伐等，又不属于保险险种。保险业务如果不及时进入农业领域，既影响金融机构放贷，各类农业经营主体发展产业也有后顾之忧。从发展角度看，本应顺势推动传统优势产业提质增效的却力度不大。比如，茶叶品牌整合问题，目前已在工商部门注册的“名茶”商标达20多个，还有许多尚未注册，包装管理混乱，以次充好、以假乱真的现象时有发生，原有的“紫阳毛尖”和“陕青”两个品牌，市场已被周边地市挤占，失去了往日的知名度。

　　从目前已开展“三变”改革的试点村看，总体仍停留在资源变资产这第一步，实质性进展不大。有的地方“贴标签、赶热闹”， “换汤不换药”，所谓的“入股分红” (保底分红、固定分红)，实质是土地流转费用和“拨改投”资金、“特惠贷”资金财政贴息的部分资金，并不是真正的经营主体发展产业盈利后，入股农民按劳动所得、按股份占比得到的“分红”，虽然少数经营业主承诺还要“二次分红”，但目前还未兑现。如果只停留在这个水平上，“三变”改革就会落空。

　　三、几点建议

　　农村“三变”改革，眼下是精准扶贫的关键一招。脱贫摘帽后，实施乡村振兴战略，解决农村相对贫困问题，依然要靠改革创新，帮助农民找到一条长久的、靠的住的出路。学贵州、看安康、促“三变”，提出以下建议：

　　1、率先在传统优势产业领域扎实抓好试点。农村情况千差万别，“三变”改革又是一项探索创新的工作，搞得好了意义重大深远;搞得不好，埋下矛盾隐患。“三变”改革急不得、等不得、慢不得。要找捷径、走顺路，市、县区、镇各级确定的试点，都要把区域内相对优势传统产业作为主领域，把已建成的620个现代农业园区作为主战场，这样容易“变”出实效，缩短操作时间。一要注重模式创新。综合分析我市区域经济发展现状，可以判断，当前和今后一段时期，我市农村“三变”改革仍将处于初级阶段。这就要求在实践中解放思想，允许多种模式并存，不能死搬硬套，不能求全责备。只要提高了农民的组织化程度，只要形成了传统产业的相对优势，只要促进了农民持续增收，都要鼓励基层一线大胆尝试，上级相关部门不应过多干预、过分强调规范。当前尤其要按照“政府主导产业协会(专业合作社)，协会(专业合作社)引领产业发展”的思路，切实把产业协会(专业合作社)做实做成经济实体和行业自律组织，不能仅是一个“空架子”。可以以村组建，可以以组组建，也可以以若干户组建，由小及大，层级发展，逐步向县区和市级联合协会(合作社)迈进。有条件的可以独立经营，提倡与有实力的企业合股联营。鼓励各县区对每个产业协会(专业合作社)给予30—50万元左右的启动资金，并把财政投放到村的基础设施项目，全部交由村集体承包实施，想尽办法把村集体经济组织“扶上马”。二要落实业务指导责任。市、县区要建立“三变”改革试点工作指导组，按照“三清一阳光”(核查清资产、界定清成员、设置清股权，阳光运作)工作法，加强巡回督促指导，解决现实问题，总结典型经验。三要建立领导包抓责任。各县区委书记、县区长和分管副书记、副县区长和各镇书记、镇长各联系包抓一个试点。通过抓出一批典型，总结和发现一批典型，发挥辐射带动作用，再运用典型启发经营主体，教育农民群众，激发他们参与农村“三变”改革的积极性和主动性。

　　2、把培育新型农业经营主体作为“三变”改革的重中之重。农民虽有资源愿出手，还需有人敢伸手。如果没有承接主体，“一变”也变不过来。从一定程度说，推进“三变”改革的过程就是培育新型农业经营主体的过程。建议市委、市政府配套出台一个《关于大力培育新型农业经营主体的意见》，着力在项目落实、资金奖补、融资渠道、人才引进、技术革新等方面拿出务实管用的举措，引导各地按照壮大一批、新建一批、引进一批的思路，内培外引两力并举，鼓励工商资本下乡、务工能人返乡创办领办经营主体。对创办经营主体的有关注册、登记、核准、报批等手续均有县级有关部门实行“一个窗口受理、一次性告知、一次性收费、一站式办结”工作机制，并积极向上争取专项资金和贴息贷款，在生产用地、税费收缴等方面做到能免则免，确不能免的按下限收取。农业经营主体用电，均执行农用电价政策。每年精心组织一、二次现场观摩、外出学习等活动，着力培育一批企业家队伍。组织公众信誉度高的各界人士代表，定期对经营主体发展环境进行评估，建立督办、问责、追究、赔偿机制，用严明的纪律切实优化经营主体发展环境。支持各县区对那些承接“三变”改革的经营主体，按照带动农民群众增收致富的实绩，区分不同等次，大张旗鼓地予以表彰奖励，形成谁能带动群众致富就扶持奖励谁的鲜明导向。此外，各县区都有一批年龄50左右已退居二线的干部，他们熟悉“三农”、知晓政策、具有人脉，如果能把他们动员鼓励起来创办、领办各类农业经营主体，参与“三变”改革，将会起到事半功倍的效果。

　　3、加快传统优势产业提质增效进程。资源变资产，壮大产业是关键。产业一头连农户、一头连企业，其产业化程度直接关乎“三变”改革能否持续推进，直接决定“三变”改革能否取得实效。经过近年来的持续努力，我市富硒产业得到长足发展，已经成为全市的优势产业。截止2017年底，全市茶叶、魔芋、核桃、渔业等种养面积分别达到75万亩、35万亩、142万亩、21万亩，生猪存、出栏分别为223万头、309万头。富硒食品规上企业193户，产值396.7亿元。纵观全国各地发展态势，我市富硒产业正面临两大挑战：一是市场挑战。富硒优势已不是安康独有，除湖北恩施外，这次调研所到的重庆市江津区、贵州省六盘水市和安顺市，都在纷纷主打“富硒”牌，再从安康超市摆放的食品包装看，标注“富硒”的不在少数，让人感到竞争的激烈。二是劳力挑战。实质是效益挑战。农村大批精壮劳力外出务工依然是主流，现在到村入户，很难见到几个年轻人，关门上锁相当普遍。从目前情况看，只有年均纯收入达到1.5万元以上，才能稳住一个劳力长年专门从事产业发展。直面挑战，我市富硒产业当务之急是要实现“两个”转变，即：从注重基地扩张向注重深度加工转变，从产品向品牌转变。为此建议：富硒产业初加工布局在靠近原料周围，市上在高新区再规划建设一个富硒产业深加工园区，由高新区统一管理，将现有飞地园区落地的企业按产业类型予以整合，市、县区再招引的富硒产业深加工企业，各记其功。这样，利于要素聚集和产业集成，通过企业标准化深度加工，并做好市场策划，从产品包装、注册到广告宣传，精心培育主打品牌，依靠响亮品牌兴企立业，大幅度提高产业的比较效益，进而筑牢农民增收致富的产业根基。同时，要注重创新“三变+乡村旅游”模式，融合发展生态观光、森林康养、民俗体验等新业态，推动村庄变景区、农舍变旅馆、农民变职员，促使我市乡村旅游由感受型向享受型的梯次跨越。如果不走出这一步，很可能会错过发展良机，丧失竞争优势，更会加速被其它地区“边缘化”，就是再过三、五年，必然还是在原来的圈子里“打转转”。

　　4、选好培强村级组织带头人。无数事实证明，村干部强的村，经济社会发展一定不会差。江苏华西村的吴仁宝、山东龙口村的宋作文、我省咸阳袁家村的郭占武等等，都是远近闻名的能人，正是在他们的带领下，村庄才发生了翻天覆地的变化，农民才走上了脱贫致富之路。我们这次所到的贵州省安顺市平坝区乐平镇塘约村，2014年遭受了百年不遇的洪灾洗劫，在新任村支书左文学的带领下，他们成立了“村社一体”的合作社，把已承包到户的分散土地重新流转到新成立的合作社，实行统一规划经营，又对全村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权和农村集体财产“七权”同确，探索实施“党支部+合作社+公司+农户”的发展模式，短短三年多时间，农民人均纯收入由2013年不到4000元提升到现在的10030元，村集体经济从不足4万元增加到现在的202万元，实现了从省级二类贫困村到小康村的蜕变。崭新的变局使绝大多数外出务工的青壮年又重新返回家乡，“留守儿童”的生活从此结束，老人们因子女的返乡而精神焕发，村庄人气又旺了起来。塘约村的做法在我市具有普遍推广价值，也应该成为我市“三变”改革的首选模式。村组织的凝聚力不是来自于单纯说教和发号施令，而在于让农民得到实实在在的好处。村干部是“三变”改革的“主推手”和“操盘手”，把农民已散的心重新拢起来，不是能人强人是做不到的。因此，基层党委要强化“能人”治村理念，拿出“三顾茅庐”的诚意和耐心，注重从农村的致富能手和在城市不稳定就业的农村大中专毕业生中，挑选优秀人才到村任职，着力构建村党支部、村委会、村经济组织“三驾马车、一套人马”机制，大力推行村支书、村主任、村经济组织负责人“一肩挑”的做法，真正使村级组织起到带动一方经济、富裕一方百姓的堡垒作用。

　　5、进一步强化各级党委对“三变”改革的统筹协调。推进农村“三变”改革，涉及行业领域宽，牵动管理部门多，加之利益主体多元交织，“各自为战、单打独斗”的方式难以形成统一意志和整体优势，必须加强统筹谋划，着力形成“党委统揽、政府主抓、部门协作、上下联动”的工作机制。重点抓好三条：一是市、县区建立联席会议制度。构建“三变”改革风险预警监测机制，每季召开一次会议，系统研判“三变”改革的新情况、新问题，适时提出有针对性地解决办法，避免随着时间的流逝使农民失去应当获益和农村应当发展的大好机遇期。二是加大教育培训力度。“三变”首先要“变人”，只有思想统一，才能步调一致，方可形成合力。建议分期分批组织市、县区相关部门、镇村干部和经营业主外出贵州等省市考察学习，同时力争年底前将所有村支书、村主任培训一遍，农民群众的教育发动工作由镇村干部负责。从而促使干部群众摒弃因条件差而等待、因困难多而不为、有风险而躲避的错误观念，为顺利推进“三变”改革奠定思想基础。三是抓好配套措施落实。建议由政府分管领导牵头，积极向省级主管部门衔接汇报，力争今年底前各县区都能把农业资源评估机构组建起来，逐步过渡到评估与交易的一体化。适度加大公共财政承担保费比例，扩大农业保险品种，构建风险分担补偿机制。谋划组建农业产业担保公司，化解信贷风险。

　　(责任编辑：李鹏)