就业是民生之本。如何让易地搬迁的群众特别是贫困群众实现就近就业，破解长期困扰贫困地区的“三留守”难题，实现搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”目标，真正走上“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展之路?近年来，安康市面对近百万易地搬迁群众的生产生活难题，积极探索，大胆实践，在各县区的移民搬迁新社区，通过引进新兴产业，兴办新社区工厂，帮助搬迁群众就地就业，实现了就业工作的深刻变革，取得了农民变工人、社区变厂区、乡村产业兴、社会更和谐的多赢效果，成为安康脱贫攻坚、乡村振兴、新型工业化和以人为核心的城镇化的靓丽风景，为决胜脱贫攻坚、推进乡村振兴、实现城乡统筹和区域协调发展探索出了一条新路。

一、发展背景和主要做法

安康属于国家生物多样性生态功能区、南水北调中线工程水源涵养区、革命老区、秦巴山集中连片特困地区暨全国脱贫攻坚主战场核心区。全市10个县区全是贫困县，其中有4个深度贫困县，2017年尚有贫困村979个、在册贫困户18.04万户51.35万人，占全市总人口的六分之一，贫困人口数量居全省第一，分别占全省、全国贫困人口的22.45%和1.18%。绝大部分贫困群众居住在深山之中，生产生活条件极为困难，且面临山洪、泥石流等自然灾害频发的威胁。2011年以来，按照省上统一部署，实施了规模空前的移民搬迁工程，全市共累计直接投资440亿元，拉动相关投资超过500亿元，建设移民搬迁安置社区2334个，完成搬迁25.2万户90.1万人。在认真审视市情的基础上，我市自2014年开始，将新社区工厂建设作为破解搬迁群众就业增收的重中之重，放在全市经济社会发展全局中统筹部署，按照“原籍管理地和林、社区服务房和人”，“移民搬迁进社区、土地流转建园区、农民就地变工人”的原则，从谋划、建设、帮扶三个方面强力推进。

(一)围绕如何谋，从三个方面进行系统设计。为搞好新社区工厂建设，先典型引路，后全面开花，再制定和颁布《安康市新社区工厂地方标准》，在全市上下统一思想认识，确保了各项工作有序推进。

一是明晰思路。为实现“挪穷窝、改穷业、断穷根”目标，紧紧抓住东部地区产业升级、“腾笼换鸟”的机遇，立足安康拥有广大富余劳动力的巨大优势，决定加大劳动密集型产业引进力度，结合移民搬迁安置社区，把搬迁群众就近就地就业放在首位，将新社区工厂建设作为全市创业就业重点工程，按照政府引导、市场引领、就业优先、厂社结合、协同推进工作思路，出台了《关于大力培育和发展新社区工厂的实施意见》，明确将毛绒玩具、电子产品、纺织加工、农产品加工、特色手工艺品加工作为新社区工厂发展的五大重点。

二是确立目标。市政府印发了培育新社区工厂建设目标和三年规划，按照“一年打基础、两年成规模、三年全覆盖”的目标要求，计划到2020年，全市培育发展社区工厂300家以上，吸纳就业2万人以上，累计带动贫困劳动力就业7000人左右，力争每一个100户以上的移民搬迁社区都有社区工厂1家以上。确定将毛绒玩具文创产业作为新兴支柱产业进行重点培育，计划用5至8年时间，把毛绒玩具文创产业培育成为我市新兴支柱产业，使安康成为西北第一、国内领先、国际知名的“毛绒玩具新都”。

三是强化组织。为建立上下统一、沟通顺畅、协调便捷的工作体系，市县均成立了以政府一把手和分管领导任正副组长、各相关部门为成员的新社区工厂建设领导小组，领导小组办公室统一设在市县人社部门，明确了各成员单位工作职责。制定了领导小组联席会议制度，每半年召开一次联席会议，分阶段部署新社区工厂建设工作，集中研究解决建设过程中的重大问题。全市建立了“领导联厂、部门包厂、干部驻厂”的长效帮扶机制，“一对一”帮助新社区工厂解决实际困难。同时，市政府将其纳入县区脱贫攻坚专项考核内容之一，制定了督导及考核办法，确保了全市新社区工厂建设工作快速有力推进。

(二)围绕如何建，全力解决三大问题。为确保全市新社区工厂发展规划落地实施，制定了系统的建设方案，确保高标准建设新社区工厂。

一是建在哪?采取先建社区的方式。建好新社区，聚集充足的人力资源，是发展新社区工厂的前提条件。坚持城镇建设、移民搬迁、美丽乡村统筹谋划，系统推进搬迁工程，市政府印发《关于建设新移民搬迁社区的意见》，启动以建设新环境、提供新服务、发展新产业、培育新民风、创造新生活为主要内容的“五新”移民搬迁社区建设。“十二五”以来，全市已建成500户以上社区69个、100户至500户社区368个、100户以下社区1897个。这些安全避险、设施配套、环境优美、有利发展的新型社区，容纳了50余万贫困人口的搬迁转移，为兴办新社区工厂提供了必要的条件。按照建好社区、再建工厂的分步实施原则，在全市重点选取了交通便利、产业配套、条件成熟的300多个大型社区，作为兴办社区工厂的“最佳之地”。

二是谁来建?采取引进主体的方式。面对社区已建成，谁来建工厂的问题，主要采取了招商引资、引进建设主体的方式。立足就业导向，坚守安全环保底线，围绕劳动密集型加工项目，依据《安康市全面加强招商引资工作若干政策措施》15条，拿出资源、运用政策、搭建平台、筑巢引凤，采取专人招商、组团招商、以商招商等方式，组织人员到广东、江苏、福建、山东、河北等地宣传政策、商洽会谈，先后成功引进了香港嘉鸿手套、广东泽健电子、深圳超美特科技公司等龙头企业领办了一批新社区工厂。截止2018年12月18日，全市已经建成投产的新社区工厂达到268家。尤其是针对毛绒玩具文创产业发展，坚持“量身定做”，专门出台了配套政策，实施精准招商，仅用一年时间便落地建成了爱多宝、天利环宇、康之宁、安贝斯等毛绒玩具社区工厂108家，吸纳就业5680人，其中贫困劳动力1672人。

三是怎么建?采取总部在园区、加工在社区的方式。市政府确立“市域统筹、县区主战、社区承载、协同联动”建设的工作模式，即市上负责产业定位、优惠政策、整体要求、面上问题“四统一”工作，县区承担客商接待、谈判签约、厂房装修、沟通协调等具体工作，各级各部门分工明确、各负其责。同时，确立了“园区总部+新社区工厂+村级加工点+家庭工坊”的具体承建模式，每个县区在工业园区至少兴建企业总部2至3个，凡300户以上搬迁社区在社区内或周边一平方公里内建设标准化厂房，100户以上搬迁社区建设加工车间，统一实施装修改造，完善消防设备，配建公共设施;管理、营销等均在园区企业总部，裁剪、刺绣等加工环节都在标准化厂房，用工量大的缝纫工分散到各个社区，企业跟着订单走、机器跟着劳力去。

(三)围绕如何帮，重点抓住三大关键。建设新社区工厂，企业是主体，政府的主要职责是配套政策支持、优化发展环境、搞好跟踪服务。对此，市县政府抓住三个关键问题，推出“三招”，招招用力，确保了新社区工厂成功落地、快速建成、早日运营。

一是提供资金帮扶。为加快推进新社区工厂发展，市政府从资金扶持、融资服务、税费减免等方面大力倾斜。在全市设立创业就业基金500万元，用于重点群众创业一次性开业补贴及新社区工厂资金补贴等项目;建立支持新社区工厂发展专项补助资金200万元，用于新社区工厂实训设备购置及维护费用补助。对新社区工厂吸纳建档立卡贫困劳动力就业人数不低于员工总数1/3的，对其生产经营场地租赁费、水电费，按实际支出额的50%标准给予两年期限补贴。为解决企业融资难题，对新建社区工厂个人创办者提供不超过10万元、合伙创办者提供不超过50万元的三年期贴息贷款;与市建行合作创新推出“新社区工厂贷”，为新社区工厂提供纯信用、免抵押、免担保贷款，企业最高可获得一年期200万元的贷款额度。对劳动密集型新社区工厂企业在享受小微企业税收优惠政策基础上，免收登记类、证照类、管理类行政事业性收费。针对毛绒玩具企业加大了支持力度：三年内免房租、免水电;市本级设立1亿元毛绒玩具文创产业发展资金，凡前100家在安康注册企业法人证照、落户当地稳定营业一年以上、用工人数不低于200人(其中建档立卡贫困户就业人数不低于10%且稳定就业半年以上)、年工资发放额度不低于500万元的，给予每户企业100万元一次性项目资金扶持;每年拿出1000万元对30户重点毛绒玩具文创企业进行奖励。

二是提供用工帮助。为解决企业招工难题，充分发挥创业就业机构的桥梁纽带作用，积极搭建用工对接平台;以县区为单位，召开各种类型的企业用工招聘会，年终组织召开务工能人座谈会。针对兴建的社区工厂，政府人社部门协助企业在社区和周边村组采取驻点招工的方式，既为企业招到所需工人，又为社区劳动力找到就地就近就业渠道，尤其是针对贫困群众，由帮扶干部负责牵线搭桥，帮助其直接到新社区工厂务工。为提高工人技能，对新社区工厂新招录员工签订不低于一年期限劳动合同的，实施3个月中期技能培训，对参加培训的人员每人每月补贴600元，每个人3个月共补贴1800元，由企业组织实施培训，补贴直接兑现给企业。为促进社区工厂优先解决贫困劳动力就业，对劳动密集型企业每吸纳一个建档立卡贫困劳动力就业、稳定就业半年以上的，给予企业1000元的一次性岗位补贴。

三是全程配套服务。围绕新社区工厂建设，针对企业引进、落地、建设、运营等各个环节，落实专人协调帮扶，做到全程跟踪服务。招商部门为新社区工厂搭建招商平台，组织开展灵活多样的招商活动;人社部门为新社区工厂落实专人带办、代办手续，组织招工，安排培训，解决难题;电力部门为辖区落地企业提供“三零”服务，即办电“零跑路”，接电“零成本”，用电“零担忧”;工商部门积极推进“多证合一、一照一码”登记制度改革，允许“一照多址”、“一址多照”，推行网上办照、微信办照，尽量让企业少跑路、不跑路，实现“零见面、零成本、零介质”，多个落地企业在2小时内完成工商注册登记，创造了从项目签约到项目投产仅用18天的“安康速度”;发改部门在运用苏陕协作项目支持新社区工厂发展的同时，积极争取上级相关项目支持;人社部门联合妇联、消防等单位开办新社区工厂“巡回大讲堂”，深入工厂宣讲从业心态、劳动纪律、消防知识等，努力提高新社区工厂员工素质;商务部门安排专人带领新社区工厂外贸企业办理报关、出入境检疫等手续;妇联针对毛绒玩具厂女工多，孩子无人照顾难题，办起“妇女儿童之家”，消除了入职员工的后顾之忧。

二、主要成效

新社区工厂以“小工厂、大产业”的模式，帮助移民搬迁群众特别是农村贫困劳动力就地就近就业，实现了“一人就业全家脱贫，当年就业当年脱贫”的目标，开创了欠发达地区就业工作的三大历史转变——由“牵线做媒当红娘”到“全程服务当保姆”的角色转变，由“组织外出务工”到“动员返乡创业”的职责转变，由“发展劳务经济”到“培育新兴产业”的职能转变。陕西省委书记胡和平、省长刘国中、九三学社中央副主席赖明等领导今年先后到安康新社区工厂考察调研，并给予了高度评价。

(一)为群众就业增收拓宽了新途径。全市数量众多的新社区居民中，贫困群众相对集中、知识技能相对低下，年老体弱者、残疾人、留守妇女和儿童占比较大，针对这一实际，我市积极引进和发展无污染、低噪音、低技能、低能耗的劳动密集型加工企业，打造劳动密集型加工基地，最大限度吸纳贫困群体就业。新社区工厂通过对就地招聘的工人进行技能培训，使许多无法离乡、无业可就、无力脱贫的“三无”劳动力走上了工作岗位，月均工资收入达到了2000元上下，基本生活有了保障，实现了“楼上居住、楼下就业，一人进厂、全家脱贫，当年进厂，当年脱贫”梦想。

(二)为加快经济发展培育了新产业。农村产业空心化是导致农村大量劳动力外出的重要原因，新社区工厂既抓住了产业振兴这个“牛鼻子”，又培育了一大批新兴产业，使农村发展有了活力，可谓一举多得。目前，随着全市新社区工厂的蓬勃兴起，其业态已由最初的来料加工、配件组装为主，发展到其产品可在园区总部进行组装、包装和检验后直接出口外销，延长的产业链演化出创新链、空间链，催化技能培训、物流快递、电子商务、家庭服务业三产服务业协同跟进，推动经济结构加快调整，市域经济发展的新动能不断增强。以毛绒玩具文创产业为例，在安康是一个“无中生有”的崭新产业，涉及文创设计、加工制造、交通物流、品牌推广等多个环节，需要毛绒布、针织物等30多种原材料及烫膜、刺绣等10多道原料加工，产业链条长、污染能耗低、就业容量大、带动能力强、市场前景好，是名副其实的“小玩具”“大产业”。在引进兴建新社区工厂过程中，市政府在精准把握产业政策和深入分析市场前景的基础上，将毛绒玩具文创产业确立为全市支柱产业，提出到2025年全市引进该类企业400家、从业人数10万人、实现产值100亿元，全力打造“中国毛绒玩具文创产业新都”的目标。目前，毛绒玩具企业已在安康落地投产108家，日产毛绒玩具成品20万件，实现产值1.6亿元，成为了一个“无中生有”的崭新产业。

(三)为农村社会治理探索了新办法。随着全市农村青壮年劳动力大量外出务工，导致“三留守”问题十分突出，移民搬迁集中安置后若搬迁群众无业可就，就会出现很多问题，轻则影响家庭和睦，重则影响社会稳定。新社区工厂就业容量大，从业门槛低，既扶志又扶技，还扶智，能让农村剩余劳动力特别是留守妇女在家门口就业，做到“挣钱顾家”两不误，农村“三留守”问题迎刃而解。特别是新社区工厂规模化组织化社会化生产经营方式，使进厂员工改变了原来懒散的生活习惯，建立起新型人际关系，社区里游手好闲的人少了，聚众打牌赌博喝酒的少了，守望相助互帮互助的多了，群众的精神面貌、乡村民风和社会风气也随之好转。通过兴办新社区工厂，提高了新社区居民的组织化程度和社会化管理，大大降低了农村社会治理的难度和成本。

(四)推动城乡统筹发展实现了新突破。从发展层面讲，城乡统筹发展，就是要缩小农村与城镇的发展差距，关键是要补齐贫困群众脱贫这一“短板”。易地扶贫搬迁圆了我市14.7万贫困户50.16万贫困人口的安居梦，夯实了脱贫基础。同时，新社区工厂培育起众多新兴产业，符合安康绿色循环产业发展方向，又强化了精准脱贫和乡村振兴的产业支撑，助推了城乡统筹发展。从主体角度讲，通过兴办新社区工厂，既引回来一大批在外务工成功人士返乡创业，引领了大众创业、万众创新热潮，又锻炼培养了一大批懂加工、会操作、有组织、有纪律、守规矩的工人，使广大贫困户摆脱了世代赖以生存的土地，无数农民就地转变为产业工人，不仅实现了生产业态的转变，而且实现了生活方式的转变，有效提升了劳动者素质，加速了以人为中心的新型城镇化发展。

(五)为加快区域协调发展打造了新模式。建设新社区工厂，既为发达地区“腾笼换鸟”，又增强了安康的“造血”功能，促进错位发展，实现互利双赢，真正充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用。我市主动承接的东部毛绒玩具文创产业转移，已成为脱贫攻坚、苏陕协作的有效载体，得到各级各部门的高度重视和大力支持。2016年，安康“新社区工厂+贫困户”就业模式被国家扶贫办和国家发改委列为经典扶贫案例，2017年，在全国创业就业服务展会上同时获得“首届全国创业就业服务展示交流活动优秀项目奖”“首届全国创业就业服务展示交流活动最具人气奖”。

三、存在问题及对策建议

在走访调查中我们发现，新社区工厂在安康各县区雨后春笋般涌现，起步和发展态势良好，但基础薄弱、配套不足、要素短缺、收益偏低等一些共性问题也很突出，需要给予高度关注，切实加以解决。

(一)发展新社区工厂关键在人。有相对富集且训练有素的劳动力资源，是新社区工厂持续发展的关键。一要选准客商。要把有订单、会管理、有资金和懂技术的优质客商招引进来，对企业主和管理经营人员的培训也应加强，这是稳就业的前提。二要优化招人政策。吸引外出务工人员返乡就业创业，需多方发力;要出台破解“人难招、人难留、人难用”的管用实招，建立培训奖补与绩效奖补和工龄奖补挂钩的配套政策;对贫困户和50岁以上女性员工，适当放宽培训奖补政策，进一步扩大就业面。三要加强新民风建设。进厂员工思想观念、生活习惯改变难，自由散漫和随意撂挑子走人，是企业主普遍反映最头痛的问题。镇村(社区)基层组织要加强对群众尤其是贫困群众的扶志教育引导，加强组织纪律性、效率意识、诚信意识和敬业精神的教育引导，加强对脱贫标兵和就业能手的宣传，针对“宁可闲着混着，也不就业创业”等懒惰思想以及赌博等歪风邪气进行整治，树立“脱贫光荣，就业光荣，创业更光荣”的社会新风。

(二)做强新社区工厂要降低物流成本。我市新社区工厂全是“两头在外”，原材料进购、制成品出售目的地为江苏、广东、江西、浙江、河北、上海等多个省市。货物品种多，量小点散，运距长、中转多，产品售出返程空载率高。物流成本占到总成本的20%以上，大宗货物公路运价较之周边城市高出12%左右，小批量运输成本则更高。偏高的物流成本很大程度上抵消了我市劳动力成本的竞争优势，成为做优做强新社区工厂的瓶颈制约。当前要做好新社区工厂和当地物流企业的充分有效对接，多方整合物流资源，实现原材料进港到制成品出港支、干线物流成本双降低。要加快推进区域综合交通枢纽、商贸物流体系和物流中心建设，尽快建设现代化的物流中转、仓储、配送基地，建议出台承接服务新社区工厂的物流企业奖补政策，组建我市新社区工厂物流集团或物流行业合作社，对实力较强、体系健全、布点广泛的大型物流企业给予政策支持，推动智慧物流建设，不断降低物流成本，提高新社区工厂的赢利点。

(三)做优新社区工厂需要久久为功。一要坚持统筹推进。做好新社区现有剩余劳动力资源及薪酬标准、各类可用资源、组织机构服务保障能力和新社区工厂效益及信用等方面情况评估，确保新社区工厂发展稳中有进。二要拓宽政策扶持渠道。目前新社区工厂各项扶持政策以市县为主，需要给镇里留一定空间，奖补政策在适用对象和兑现时限等方面还需进一步细化完善，同时要积极争取中省更多更大的政策支持。三要各方持久发力。解决产业不配套、产业链不完整和产能不达标的问题，让新社区工厂由目前的“抱着走”和“扶着走”尽快过渡到能“自己走”。四要建立淘汰机制，对拖欠薪酬、停产半停产和人房比太低的企业实行清退，确保有限资源发挥出最大经济社会效益。

(课题组组长：汪小卫，副组长：刘应祥、王涛，执笔：王涛、张春江、徐天华)