改革开放以来，安康中心城市和全国一道经历了速度最快的发展历程，引领带动了全市经济社会发展。进入新时期，随着城镇化进程的不断加快，中心城市发展面临的土地供应紧张、建设资金困难、体制机制障碍等问题日益凸显，如何“规划好、建设好、管理好、运营好”中心城市是我们必须面对的重大课题。

　　第一个问题，关于安康中心城市的定位问题

　　中心城市是安康市政治、经济、文化中心，对全市经济发展起着龙头引领作用，因此，其定位与发展方向，一定程度上影响全市的发展趋势、格局与特色，必须准确定位。

　　怎样给中心城市定位?首先，必须服从国家发展战略对安康的要求，这里面三点至关重要，一是主体功能区的定位;二是南水北调大战略对安康的要求;三是区域物流中心。这三点对安康而言，前两点要求我们“生态”是安康的灵魂，是立市之本，第三点是要素保障、是发展要件。其次，是服从陕西发展战略对安康的要求，有两点，一点是“陕南循环发展”的定位，一点是“秦岭作为中国南北分界线的生态安全屏障”和陕西“绿肺”的功能定位，同样要求我们是生态的可持续的、循环的、高质量的。再次，是市委已经明确提出的“建设西北生态经济强市”的整体目标，而这又与国家、陕西发展战略对安康的要求高度契合。

　　综上所述，对安康中心城市的定位应该是“生态宜居”城市四个字，就是要打造一个以自然山水为基础、以生态产业为支撑、以园林建筑为风格、以汉水文化为特色的绿色生态城市;就是要立足交通枢纽优势，利用立体交通条件，完善城市路网，打造重要物流节点城市;就是要加快推进以人为本的城镇化，扩大环境优势，完善配套功能，打造人人向往的宜居宜业城市。这符合建设西北生态经济强市的战略目标，也符合保护青山绿水，发展生态旅游、绿色农业、健康养老等战略重点的要求。

　　第二个问题，关于安康中心城市的功能分布问题

　　一个城市，要功能完备、基础配套，才能让城市的人民舒适幸福，但如果功能分布不合理、处处显得杂而乱，也会让人生活的无序而杂乱，重要的是这种无序必然降低整个城市的效率，加大基础配套的成本。所以，必须合理分布城市功能。

　　当前安康中心城市正处在调整发展的关键期。一是自83年水灾国务院批复安康中心城市逐步向江北迁建规划审定后，“湖城一体、疏解江南、重心北移”战略正在全面实施;二是近几年围绕中心城市所设定的国家级高新区，附城恒口示范区、瀛湖生态旅游区、城东新区竞相发展;三是市委明确提出的新门户区建设全面启动;四是围绕中心城市的县县通高速、西康高铁启动、富强机场即将开通，北环线、长春路、月河快速干道的基础配套快速跟进。必将全面推进中心城市发展跃上新台阶，明晰城市功能布局适逢其时，非常必要。

　　如何布局?按照2020年，中心城市常住人口55万人，建设用地面积60平方公里;2035年，中心城市常住人口80万人，建设用地面积95平方公里的规模，江北片区以重心北移为重点，以高新区为核心，围绕行政中心、高新产业聚集区、高等教育聚集区、金融聚集区、交通枢纽和物流中心进行布局;以门户区为突破口，打造全市就业创业的主要承载地，建设新行政中心区、新经济引领区、空港经济区、现代服务聚集区和秦巴特色产业区，使其发展成为引领安康方向、代表安康形象的现代城市新区。江南老城区，包括城东新区，应以生活圈、商业圈、健康养老圈为主布局，使其发展成为沉淀安康历史、记住安康乡愁的老街区。恒口示范区作为附城，一要延伸物流园区和高新产业，二要围绕中心城市生活布局食品园区、蔬菜园区、周末休闲区和健康养老区，三要依托古镇和相对优越的土地、交通、商贸要件，加快步伐，使其发展成为继高新区之后的第二经济增长极和全国百强镇。瀛湖生态旅游区要进一步强化要素配置，完善基础设施，使其发展成为中心城市乃至整个西北地区最佳的生态度假区。如此布局，既可相互支撑，又能相得益彰。

　　第三个问题，关于中心城市规划问题

　　规划是一个城市发展的蓝本，决定着现在，更决定着未来，有怎样的规划就有怎样的未来，所以，加快中心城市发展，必须从规划抓起，始终坚持规划的刚性引领。

　　首先，要高点制定规划。一是规划要有前瞻性，要用国际视野、战略眼光、百年大计谋划安康，不可就事论事，更不可做井底之蛙，坐井观天。要使规划适应未来、适应世界;二是规划要有法规性，核心是要坚持生态保护红线、土地利用和管控底线、城市开发利用边线，使规划服从国家战略，遵从国家法律;三是规划要有系统性，要统筹生产、生活、生态三大空间格局，人与自然、城市与乡村、山体与水体、当前与未来，坚持多规合一，系统谋划，不单向思维、不重复建设，更不留历史遗憾;四是规划要有民主性，我们现行的规委会成员构成以政府与部门领导为主，一方面业务技术欠缺，另一方面经常随岗位变化而变化，对城市规划缺乏系统了解。要建立以政府领导、规划主管部门领导牵头，专业技术人员为主的专业性强的规划委员会，并实施民主决策，提升规划的科学性。

　　其次，要严格规划执行。过去，我们在城市、乡村建设中，做过很多规划，但“规划规划墙上挂挂”，做归做、建归建、边建边改，造成规划与建设脱节，同时，一任领导一个规划，一个办公会议甚至领导一句话就改变了规划。使规划没有权威性、指导性、可持续性。要通过规划制定、实施、管控立法等形式，严格规划执行，对不符合中心城市发展方向的项目坚决不审批、不建设。要完善规划执行监管机制，夯实规划执行监管主体责任，对违规建设的项目，依法依规从严追究有关部门和建设主体的责任，切实保障规划的权威性和刚性约束。

　　再次，要依法管控规划。全面建立多规合一的规划实施管控体系，以城市总体规划为统领，重视土地利用总体规划，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。当前安康中心城市建设遗留的历史问题太多，我们要把解决好老问题，防止出现新问题结合起来，一是要用地方立法方式系统解决诸如违建等问题再次出现，二是要统筹市区和部门职责，进行联合执法，三是要责任到人，实行网格化管理，把规划管控、防止出现新问题落实到每一位领导、每一个人头、每一寸土地，实行责权利挂钩并纳入考核，坚决杜绝新的违规建设。同时，要利用棚改政策和基础配套建设逐步消化和解决好遗留的老问题。

　　第四个问题，关于中心城市的建设问题

　　中心城市建设是经济社会发展中的重点问题，也是难点问题。说是重点，主要是因为它是一个地区的龙头，是政治、经济、文化中心，是最重要的人口聚集区;说是难点，相对于基础设施建设与产业建设，它没有中央财政、省级财政的项目资金支持，而安康财政自给率又相当低，拿不出钱来解决城市建设的资金需求。在这种情况下，推动中心城市建设，首先要坚持重中之重原则，要抓重点，这个重点就是“重心北移，疏解江南”，把城市建设的重点放在江北，把项目资金倾斜安排在重心北移上，放在新门户区建设上;其次要坚持急群众之需原则，急群众之需，重要的是优先解决教育、卫生、公共交通、供水、公厕等城市民生项目和配套项目，进一步关注背街小巷出行问题和市场建设问题;再次要坚持量力而行原则，要根据财政预算和筹资能力合理确定建设计划，保重点、保急需，建一处、成一处、受益一处，避免四面开花、盲目铺摊子，使城市处处是建设工地，长期是半拉子工程，既影响出行，更影响环境。

　　第五个问题，关于中心城市的管理问题

　　城市工作中“建易管难”是一个历史性、普遍性问题，强化管理是必须重点深入研究解决的问题。对此，必须牢固树立“以人民为中心”理念，坚持“市区一盘棋”，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，着力破解城市管理热难点问题和社会各界关心关注的问题，让城市管理成果惠及更多市民群众。

　　首先，强化网格化管理。按照面片点结合、权责利对等的原则，从市区管城区面上、镇办管街区片上、社区管小区点上划分职责，明确责权利，形成“权责明晰、管理规范、运转高效，两级政府、三级管理、四级落实”的中心城市管理体制，坚持国土执法、规划执法、城管执法“三位一体”推进，把管理工作向下延伸到“末梢”，构建横向到边、纵向到底的网格化管理格局。

　　其次，完善城市应急体系。加快推进“智慧安康”和数字城市管理信息系统建设，应用网络技术远程监控和调度指挥城市治安、交通管理、城市维修、城市卫生、市场管理、公共场所管理。抓紧完善城市应急管理体系，完善灾害监测预警和突发公共事件应急预案和应急保障体系。

　　第三，强化长效机制建设。组建中心城市建设管理委员会，将各相关部门纳入成员单位，明确各相关部门职责，完善决策协调机制，形成协调联动的工作格局。建立公安、城管等单位协调联动机制，加大对阻挠城管执法管理行为的打击力度。完善城管执法监管机制，对失职违法行为进行严厉追责，推动城市管理规范执法、严厉执法。

　　第六个问题，关于中心城市的经营问题

　　中心城市的建设与管理，一方面缺钱，另一方面因为我们缺乏“经营意识”“市场意识”，而使大量政府资源浪费。对此，我们一定要树立经营城市理念，实现由“运经营城市”利润保障城市建设管理的目标。

　　经营城市经营什么，怎样经营呢?

　　首先是经营土地。城市土地既是城市建设的基础性保障，也是城市经营的最大资本，合规合法用市场化手段放大土地价值，为城市建设提供资金仍是贫困地区城市建设的有效路子。第一，要坚持政府垄断一级市场，公开招拍挂，集中连片开发的路子;第二，要坚持储备制度，下决心拿出一部分资金，走先行收购储备、后规划定位配套基础设施、再投放市场的路子，使土地经营成本最小、效益最大;第三，要坚持对建设用地的计划供给，按照城市长远发展要求，分阶段、分区域建设的目标，严格控制年度供地计划，使其成为卖方市场，既保障土地利用的集约性和节约性，又提升土地出售价值。

　　其次是经营公共资源。对城市可经营的公共资源统一打包，注入城投公司，实行市场化经营，利润用于城市建设与管理，除供水、污水处理已纳入市场经营外，首批可对河道采砂权、城市广告经营权、城市停车位经营权、城市公厕经营权、城市综合管廊经营权、新建农贸市场经营权、城市公房商铺经营权交由城投公司进行市场化运作，实现经济效益最大化。

　　再次是拍卖转让公共设施。包括道路、桥梁、公交线路、商业网点、路灯、报刊亭等所有实物资产经营权以及依附上述资产的冠名权，推动资源变资产、资产变资金。

　　通过经营土地，力争每年实现10亿元净收益，用于城市建设，通过经营公共资源与资产，实现5亿元净收益，用于城市日常管理，这样既使政府公共资源发挥最大效益、又可基本保障城市建设与管理资金需要。

　　第七个问题，关于中心城市建设中的相关政策问题

　　当前，中心城市建设与管理中最突出的问题在于历史遗留的大量违建，而且还在继续蔓延。要解决好未来城市建设与管理问题，一些政策必须明确与完善。

　　第一，关于私人建房问题。在中心城市核心规划区内，尚保留大量私宅，按目前政策，只要符合规划，是可以建设的，但毫无疑问，从有利于城市规划、减少社会资源浪费的角度出发，不建比建好。因为建，既不利于统一规划，又会二度三度拆迁，加大征迁成本，这一政策需要明确，还是停止私人建房好。

　　第二，关于预留地问题。按当前的国土政策，征收集体土地，可预留5%的土地给村组用于经营，但这种“豆腐块”式的留地方式，既不便于统一规划、降低城市建设品味，又或多或少滋生腐败，百姓得实惠少。解决的办法，一是一概采用货币补偿的办法，二是若非要用预留地办法解决征迁户的住房问题和失地农民的长远收益问题，也可以以办事处为单位采取统一预留地的办法，不可再分散预留安置。

    第三，关于违建拆迁补偿问题。按政策法规，违规建设不光应依法拆除，还应依法处罚。而事实上，我们在征地拆迁中(包括基本建设)，凡是违建、突击栽植苗木，基本都给予了补偿，这是违建不能根除的根本原因，因为不光没有违法成本，还会获取利益。所以，应该明确一个时间点(与网格化管理挂钩)，老问题老办法，新问题一概依法拆除和处罚，这样才能堵住违建问题的发生。

　　第八个问题，关于中心城市的体制机制完善问题

　　建立起责、权、利相统一的体制机制，是中心城市发展的重要保障，对此，我们必须系统谋划、整体推进。首先是强化政策保障。积极争取中省对保障性安居工程、城镇棚户区改造、城市地下管网、城市廊道、智慧城市建设等专项资金支持。同时，加大市、区两级城市建设管理投入力度，落实保障机制，做到人员到位、职能到位、保障到位。要充分挖掘现有人才潜力，将懂技术、会管理、有经验的管理人才、专业技术人才充实到管理机关和专业队伍中去，发挥其应有作用。其次是实施项目带动。加强城建重点项目前期谋划工作，针对中心城市建设的关键节点和薄弱环节，实施一批基础性、全局性、示范性强的重大项目。建立重大项目月度协调会和部门联动协调推进机制，及时解决困难问题。再次是实施差异化考评。打破“一把尺子量到底”的考核制度，将中心城市建设管理工作纳入市直有关部门和汉滨、瀛湖、高新等单位经济社会发展综合评价体系，设定差别化评判指标，通过建立科学的考核体系倒逼任务落实和管理提升。最后是健全创建激励机制。将各类创建活动作为有效抓手，扎实开展并常态化巩固各类创建活动成果，充分借鉴吸纳“双创”、脱贫等方面在干部人事、资金保障上的赋权，进一步打造共建共管共享的城市发展氛围。

　　(作者系安康市人民政府副市长)