一、推进生态建设，安康肩负的责任和使命

  安康最鲜明的市情特点是“六区一枢纽”：即南水北调中线工程核心水源涵养区、国家主体功能区建设试点示范区、秦巴集中连片脱贫攻坚核心战区、川陕革命老区、全国最大的天然富硒区、追赶超越快速发展地区和秦巴区域综合交通枢纽。

  1、政治责任大。安康水资源优质丰富，长江最大支流——汉江横贯全境340公里，全市水资源总量252亿立方米，占南水北调中线工程调水源头丹江口水库总来水量的64.9%，年自产水107亿立方米，占丹江口水库入库水量的27.6%，肩负着河南、河北、北京、天津，5310万人的用水重任。多年来，安康市坚守水质保护政治使命与责任，把南水北调水源保护作为须臾不能松懈的政治任务，紧紧咬定“一江清水入库，一泓清水北上”的目标，组织实施“护水、增绿、治污、移民、兴业、富民”六大工程，实现水源保护工作重心由以提高生态环境基础设施为主的“保通水”，向保障供水水质安全稳定、供水风险可控、经济社会可持续发展的“保供水”的转变。

  2、发展受限制。安康是国家重点生态功能区，全市被列为限制开发区域和禁止开发区域面积达91.9%，仅有8.1%为省级重点开发区域，10县区中9个县列入限制开发的重点生态功能区，限制进行大规模高强度工业化城镇化开发。按照国家主体功能区定位，坚持“点上开发、面上保护”，对月河川道城镇产业带、汉滨区等重点开发区域、点状开发重点城镇和园区，需从投资、财税、金融、产业、土地等方面制订出台具体的支持政策。对秦岭平河梁、化龙山国家自然保护区等禁止开发区域，要认真贯彻落实秦岭保护《条例》等法律法规，落实监管责任主体，严禁不符合主体功能定位的开发行为，自然资源才能得到有效保护。

  3、脱贫任务重。安康地处秦巴山集中连片特困地区的“深度贫困核心区”，是全省脱贫攻坚的主要战区，全市10县区均为贫困县，其中有4个深度贫困县，“十二五”以来累计减贫超过55万人，截止2018年底，全市还有贫困村845个、贫困人口26.96万人，贫困发生率10.5%，贫困人口数量、贫困发生率均居全省第一。

  二、面对发展保护，安康作出的努力和贡献

  1、实施重点生态资源补偿基本覆盖。2016—2018年度国家累计下达安康市生态保护补偿资金总额26.45亿元。安康积极开展森林生态效益动态管理，落实中省森林生态效益补助资金4.4亿元，落实全面停止天然林商业性采伐补助资金2453万元。持续加大流域生态保护力度，全市实现水资源费收入8510万元，不断加强水源涵养地环境保护。完善健全耕地保护补偿机制，实施退耕还林还草54.65万亩，落实补助资金6.55亿元。全市计划再实施新一轮退耕还林50万亩，并优先将25度以上坡耕地和重要水源地15-25度坡耕地的非基本农田纳入新一轮退耕还林范围。通过采取以上措施，有效带动了经济、社会和生态效益良性发展。

  2、延伸生态环境保护链条。建立健全生态建设守土有责的责任机制、严格有效的监管机制、促进保护的激励机制和社会参与的共建机制，不断满足人民日益增长的对优美生态环境的需要。深入开展汉江水质保护“十大专项行动”，全市941条流域面积5平方公里以上的河流和149个湖泊实现“河长(湖长)+警长+X(护河员、督察长、监测员等)”责任体系全覆盖。坚持“山水林田湖”综合治理，持续推进退耕还林、天然林保护工程，着力实施汉江绿化和“三沿三边”等重点区域绿化工程。全市森林面积达到2294万亩，森林覆盖率65%，居全省第二位。228个重点视频监控点接入市南水北调环境应急指挥处置中心。汉江干流和瀛湖水质长期保持为优，汉江出陕断面水质稳定保持国家Ⅱ类标准，水质达标合格率100%。

  3、构建绿色循环产业体系。破解发展矛盾，加快绿色循环产业体系，促进经济再生产和生态再生产同步发展，安康市发展“飞地经济”的创新做法、“支部+X+贫困户”工作机制、抓实党建迎来高速绿色发展、转换发展理念变环境劣势为经济优势、新社区工厂等做法先后得到李克强、汪洋、赵乐际、张高丽、刘鹤等中央领导批示。先后筹措陕西省首只绿色担保基金、联合建行设立20亿元“安康市绿色发展基金”和发行“绿色扶贫债”10亿元，为全市高新技术产业发展提供50亿元产业引导基金，先后有15家企业进入陕西省重点上市后备企业库。建成全国唯一的富硒食品开发国家地方联合工程实验室、国家级富硒产品科技创新孵化器，富硒包装饮用水产值连续3年以40%增速井喷式增长，富硒产业连年保持30%左右的超高速增长。全域旅游发展迅速，山林经济总产值达182亿元，是2013年的2.8倍。2018年全年新增市场主体3.7万户，其中企业7717户;新增“新四板”挂牌企业23家。全市非公有制经济占比达到59.3%，高于全省4.8个百分点。绿色工业快速发展，新增规上工业企业113户，富硒食品、包装饮用水、装备制造、纺织丝绸产业分别增长23.4%、33.8%、40.7%、26%。

  4、毅然决然关停污染企业。安康市先后出台了保卫蓝天行动方案、空气质量考核办法及实施细则等系列文件，划定了中心城市禁煤区和限煤区范围，加快拆改燃煤锅炉和淘汰黄标车，严禁秸秆焚烧，率先在全省实施页岩砖厂“四有一达标”环境监管，“冒黑烟”问题得到有效遏制。以壮士断腕的勇气，严格执行市场准入负面清单制度，全市每年将市区7亿元的国家生态补偿资金中的30%专项用于垃圾、污水处理设施建设，市政府每年需拿出290万元专项用于垃圾、污水处理设施建设考核奖补。先后关停铅锌选冶、黄姜皂素、医药化工以及小水泥、小造纸、铁合金等高耗能、高污染企业400多家。尤其是“十二五”以来，全市累计实施污染减排项目262个，淘汰关闭“两高”企业300余家，淘汰小皂素1300吨、小水泥90万吨。关停企业直接减少工业产值400多亿元，直接影响全市工业产值增速近2个百分点，损失的工业产值要靠技术改造、转型升级和招商引资来补缺和增值。2018年完成10个县区67个镇247个村环境综合整治任务。建成10县区21个垃圾污水处理项目，推进35个重点镇垃圾、污水处理设施建设。

  5、实行最严格的问责制度。严格执行党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计、生态环保“一票否决”等制度，将环境保护纳入“三项机制”和领导干部离任审计范围。建立并落实了差别化目标责任考核制度。严守耕地保护红线，完成了中心城区周边及全市永久基本农田划定工作。完善建设用地供应价格体系，坚持执行经营性及工业用地“招拍挂”出让制度。严格执行国家产业结构调整指导目录，对“三高两低”企业，按规定不予项目核准或备案。强化固定资产节能评估审查，环境影响评价和“三同时”执行率100%。加快环保执法体系改革步伐，加大环保执纪和问责力度。

  6、持续推出“绿色新政”。坚持以全局观念、系统思维谋划工作，形成了一整套脉络清晰、操作性强的生态文明制度体系设计，引导、规范和约束全社会的发展实践。安康市相继出台《关于发展“飞地经济”的指导意见》《关于扎实开展国家主体功能区建设试点示范工作的意见》《关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》，以及发展山林经济、涉水产业、新社区工厂等一系列扶持生态经济的意见，力促发展优质、生态优良、环境优美;建立差异化分类考核体系，将全市划分为循环发展区域、重点生态保护区域和聚集发展区域“三大区域”，实现科学发展、绿色发展、错位发展。坚持移民搬迁与保障改善民生、保护生态环境相结合，累计移民搬迁17.7万户61.57万人，从源头上解决了生态脆弱地区环境保护难题。“十二五”以来，10县区相继16次荣获陕西省县区经济社会发展争先进位奖。

  三、围绕高质量发展，建立生态补偿机制的思考

  生态补偿是保育和改善生态环境的重要环节，建立科学合理的生态补偿机制不仅是一项协调区域发展的环境保护政策，也是解决发展不平衡不充分问题的重要手段。安康市推进生态建设让昔日的“穷山恶水”有了金山银山的脱胎换骨之变，让全市对加快实现“追赶超越、绿色崛起”的高质量发展态势集聚了信心和力量。

  1、不断加大环保项目支持力度。安康以生态文明理念激活欠发达地区后发优势，归功于习近平新时代中国特色社会主义思想的正确指引。全市提出“优先发展具有资源优势的生态友好型产业”，以“综合利用山、水、人基本要素，促进经济再生产和生态再生产同步发展”的模式，符合“两山论”“生态环境民生福祉”等习近平生态文明思想，坚定把加强生态保护、推动绿色发展由“选择题”变为“必答题”，必须加大对生态环保建设项目的支持力度。进一步提高水污染防治项目投资比例，对安康市“十三五”期间要实施的362个、总投资96.5亿元的水污染防治项目资金缺口，从中省层面给予支持。完成全市垃圾、污水处理项目建设目标，在中省PPP项目入库中给予资本金方面支持鼓励。

  2、统筹兼顾建立多元投入机制。“十三五”期间，安康市规划实施污水提标改造项目11个、污水处理设施253个、污水管网1636.79公里，垃圾处理设施271个，总投资61.28亿元，自2016年来，“两厂(场)”项目累计争取重点流域水污染防治中央预算内投资3300万元，资金缺口进一步加大，将是长期困扰地方政府的难题。针对市情实际，要进一步拓宽生态保护补偿资金筹措渠道。争取中省财政逐步加大对我市重点生态功能区的支持力度。建立市级生态保护补偿资金投入机制，承接全省转移支付制度，整合现有相关资金，完善资金分配管理办法，加大力度支持国家级和省级重点生态功能区和重大生态文明项目建设。提请中省设立产业引导资金，激励和引导安康发展旅游、医药、食品、健康养老等生态友好型产业，加快生态产业结构升级转型，促进可持续发展。

  3、“多规合一”健全配套制度体系。推进县市“多规合一”，发挥主体功能区作为国土空间开发保护的基础制度作用。健全自然资源资产产权制度，统一确权登记自然生态空间，明确生态补偿主体、对象及其服务价值。完善生态环境监测网络，完善秦岭地区主体功能区规划，建设大数据环境管理平台，推动开展生态保护补偿效益评估，培育生态服务价值评估机构。落实用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，积极开展相关市场交易。按照《生态文明体制改革总体方案》精神，完善生态补偿相关法规，以法规的形式，明确中线受水区生态补偿的义务和水源区保护生态环境的责任，探索建立自然资源产权、多元化生态补偿、环境治理体系等机制体制，在水源区积极开展生态补偿试点，构筑安全稳定的生态保护屏障。

  4、统筹推进生态补偿与精准脱贫有机结合。结合生态环境保护和治理，探索生态脱贫新路子。积极争取中省重大项目和资金向全市贫困地区及建档立卡贫困人口倾斜，加大重点生态功能区转移支付投入力度，优先开展新一轮退耕还林还草，合理调整基本农田保有量及空间分布。开展生态综合补偿试点，探索将部分贫困人口转为生态保护人员，探索贫困地区水电、矿产等资源开发资产收益扶贫制度。推动安康湖城一体、汉江生态经济带建设，实施好生态移民搬迁。深化津陕对口协作，争取将南水北调水源涵养地列入国家自然资源管理改革试点范围。抢抓汉江生态经济带建设重大机遇，积极推进汉江水质保护补偿制度的实施，逐步建立市内横向生态补偿机制，积极探索与开展与毗邻地区及流域和市内毗邻县区流域建立多种方式横向补偿关系。

  (作者单位：安康市发展和改革委员会)