编者按：近年来，我市旬阳县坚持探索构建“党建引领·三治融合”的乡村治理体系，以自治激发活力，靠法治定纷止争，用德治春风化雨，为打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略提供了有力保障。在2018年3月、10月，民政部先后派出两个调研组赴旬阳专题调研的基础上，2019年4月24日，全国社区建设部际联席会议简报2019年第4期刊发了题为《陕西旬阳“三治融合”开创乡村治理新格局》的调研报告，系统总结介绍了旬阳县探索构建“党建引领·三治融合”的乡村治理体系的经验做法。现全文转载，以飨读者。

  陕西旬阳“三治融合”开创乡村治理新格局

  □ 联合调研组

  习近平总书记在党的十九大报告中强调：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为新时代乡村治理指明了方向。近年来，陕西省旬阳县坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，充分发挥党组织领导核心作用，探索构建“党建引领·三治融合”的乡村治理体系，以自治激发活力，靠法治定纷止争，用德治春风化雨，形成了具有鲜明旬阳特色的乡村治理模式，为旬阳县打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略提供了有力保障。

  一、背景路径

  习近平总书记深刻指出，要坚持问题导向，坚持底线思维，把问题作为研究制定政策的起点，把工作着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。旬阳县位于陕西东南部，北依秦岭，南踞巴山，总面积3554平方公里，辖21个镇，306个村，人口46万。因县城地处汉江、旬河交汇处，曲水环绕，形似太极，是一座天然“太极城”。近年来，随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，旬阳县基层社会治理也呈现一些新的特点，面临一些突出问题，主要表现在：一是随着新型城镇化进程加快，移民搬迁、人口流动等正逐渐打破传统乡村熟人社会的格局，乡村治理面临村庄空巢化、人际陌生化、治理碎片化等难题;二是脱贫攻坚进入深水区，国家大量资金、项目投向乡村，基于征地拆迁、工程发包、项目建设引发的矛盾纠纷增多，基层信访维稳压力不断增大;三是农村经济快速发展、农民收入不断增加，攀比奢靡、铺张浪费、大操大办等一些不良风气也呈滋生蔓延态势，迫切需要加强教育引导;四是乡村现代化快速发展使群众个人权利意识、自我意识不断增强，但责任意识和约束意识弱化，导致道德下滑、诚信缺失、封建迷信等糟粕沉渣泛起，群众反映强烈突出;五是极少数基层党员干部党性观念淡薄，甚至充当黑恶势力保护伞，扰乱基层治理，严重破坏群众信任感、满意度。面对这些问题和挑战，旬阳县深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，坚持紧扣中央精神，把握时代脉搏，聚焦现实问题，向改革要活力、向创新要动力，积极寻求新时代旬阳乡村治理的新路径。

  二、主要做法

  旬阳县充分发挥基层党组织的领导核心作用，坚持自治固本、法治立行、德治强基，探索党建引领自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系，着力回应乡村治理“怎么治”“治什么”“治成什么样”的时代命题。

  (一)党建引领，打造乡村治理红色引擎。旬阳县充分发挥基层党建的统合作用、基层党组织的引领作用和党员干部的示范带头作用，通过红色引擎引领“三治”共建，促进“三治”融合。一是在组织架构上，成立以县委书记任第一主任，县人大、政府、政协主要领导任主任的“社会治理委员会”，组建专项治理小组，统筹推进“三治融合”工作，将“三治”工作融合到党委、政府及其相关部门的全部基层社会治理工作中。二是在引领带动上，以“先锋行动党旗红”为主题，以“亮身份、晒业绩、作表率”为抓手，将“三治”工作融合到党建、党员干部工作教育中。三是在制度建设上，制定出台《关于深化党建引领三治融合基层社会治理创新工作意见》等文件，将“三治”工作融合到群众对党委政府工作的满意度测评中。

  (二)自治固本，健全村民自治工作机制。旬阳县以创新“说亮评”道德评议为主线，强化村民自我教育、自我管理、自我服务、自我发展，充分调动村民参与乡村治理的积极性、主动性和创造性。一是深入开展村级评议活动，通过“群众说”、“乡贤论”、“榜上亮”、“曝光台”等载体，让自我教育“动”起来。二是全面制定和修订《村民自治章程》和《村规民约》，推进依法立规、以规治村，让自我管理“硬”起来。三是大力推进村级协商制度化、规范化，完善农村居民诉求表达、利益协调和权益保障机制，让自我服务“活”起来。四是创新开展“学兴当”教育活动，积极开展“五好模范家庭”、“社会治理星级文明户”、“脱贫致富标兵”等争创评选活动，动员广大农民群众学政策、学法律、学技术，兴家业、兴事业、兴产业，争当新时代社会主义新农民，让自我发展“比”起来。

  (三)法治立行，完善乡村依法治理机制。旬阳县坚持以“促调打”法治方式为抓手，依法调处社会矛盾、打击违法犯罪，着力营造办事依法、遇事找法、全民守法的良好氛围。一是全面推行行政执法权责清单制度，坚决执行“双随机、一公开”，做到“清权、减权、制权、晒权”，把权力关进制度的笼子。二是全面推行人大代表评查行政执法案卷制度，建立健全领导信箱、民意调查、监督电话、县级电视台、旬阳公众号等社会监督机制，让权力在阳光下运行。三是构建专群结合、群防群治的立体化社会治安防控体系和高清化、数据化、智能化的社会治理技防体系，深入开展依法治理专项行动，着力提升人民群众安全感。

  (四)德治强基，创新乡风文明规范机制。旬阳县坚持以“新民风”建设为动力，促进社会公德、家庭美德和个人品德的养成，推动社会主义核心价值观落地生根。一是以“传百姓家规、立百姓家训、正百姓家风”活动为载体，大力开展“诚孝俭勤和”为核心内涵的新民风建设，弘扬优秀传统文化。二是以“旬阳县国学教育基地”、“社会治理星级文明户”等为载体，创建道德模范褒奖机制，厚植时代社会新风。三是以村为单位开展道德评议活动，发挥身边榜样的道德感召作用，滋养乡村治理体系。四是以“学技术、兴家业、当先进”活动为载体，通过新教育激发脱贫志气、新民风树立新正气、新机制增强致富动力“三新扶志”措施，提振脱贫攻坚信心。

  三、实践成效

  旬阳县通过构建“党建引领·三治融合”的乡村治理体系，全力推进全面从严治党、大力开展扫黑除恶，着力解决群众反映强烈突出的问题，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

  (一)治软弱涣散，筑牢基层治理战斗堡垒。习近平总书记深刻指出，“必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒”。旬阳县针对一些农村基层党组织软弱涣散、一些党员干部慵懒推诿等突出问题，全面开展“亮身份、晒业绩、作表率”全员行动，建立“干部召回锻造”、“党员百分制管理”等制度，强化党员干部监督约束，着力提升基层党组织的组织力，使每个党组织和每名党员都有强烈的奋斗精神、严明的法纪意识和争创一流的思想境界。3年来，旬阳已有32名县级领导联镇、100多个县直部门联村、2.5万名党员干部联户。全县305个村级班子全面加强，组织领导村级社会治理能力和水平明显提升，共有120余个镇村党组织先后荣获中省市表彰。其中棕溪镇王院村被中共中央授予“全国先进基层党组织”荣誉称号，支部书记陈分新先后当选党的十六大、十九大代表，十一届、十二届全国人大代表，荣膺“全国劳动模范”称号;该村探索推行的“十指联动工作法”被中组部作为党员电教典型案例在全国推广。实践证明，基层党组织领导核心地位不断加强，群众对党委政府的满意率逐年提升，2017年达到97.8%，位居全市第三。

  (二)治黑恶势力，确保农村平安稳定。近年来，一些“黑恶邪”、宗族势力侵蚀基层政权，操纵村级事务，侵害群众生命财产利益，影响社会和谐稳定。旬阳县以“秦盾”和“破案攻坚”行动为抓手，扎实开展“打五霸”、“抓八治”活动，坚决惩治“盗抢骗”、“黑恶邪”、“黄赌毒”，以及宗族势力干预和恶人治村等现象。3年来，共查处涉恶案件49起，抓获犯罪嫌疑人253人，打掉涉恶团伙21个156人，批捕审判197人，可防性案件同比下降38%，治安案件年均下降8.2个百分点，全县86%的镇、82%的村(社区)、92%的家庭、98%的校园、89%的单位达到平安创建标准，连续3年没有发生暴恐案件、没有危害国家安全的政治案件、没有重大群体性事件、没有赴省进京集体访、没有重特大命案。2016年以来，旬阳先后获得全国“六五普法先进县”、“全国法治宣传教育先进县”等荣誉称号。

  (三)治陈规陋习，弘扬新时代文明乡风。近年来，农村基层攀比奢侈、失信不孝、自私缠闹、迷信恶搞等陈规陋习和丑恶现象呈滋生蔓延态势，败坏社会风气，影响基层治理，群众反映十分强烈。旬阳县坚持以社会主义核心价值观为引领，通过“群众说事、乡贤论理、榜止亮德、劝教帮教”，严管2.5万名党员干部“正民风”、紧抓1.6万名工商能人“带民风”、教育5.5万名青年学生“育民风”、发动8万名家庭主妇“兴民风”、激励5万名受保对象“净民风”，深入挖掘“诚孝俭勤和”等中华优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，弘扬新时代文明乡风，有效遏制了农村长期存在的陈规陋习，推动乡村治理向善向上。全县共开展“论说亮”道德评议2742场次，评议出先进典型2921人次、后进典型2145件次，设立“善行义举榜”和“曝光台”316处，帮助转化后进群众1597人。涌现出“旬阳好人”40名、“美德少年”36名，“好婆婆、好媳妇”52名、“最美家庭”21户，荣获“安康好人”8人，安康道德模范3人，荣登“中国好人榜”2人，农村滥办酒席、过事收礼事项同比下降60%，开支下降40%。农村呈现“三多三少”良好局面，即：争当贫困户“等靠要”的少了，自力更生、艰苦奋斗的多了;扯皮耍泼、忤逆不孝的少了，明礼诚信、友善孝亲的多了;攀比奢侈、打牌赌博的少了，遵纪守法、勤劳节俭的多了。2017年，金寨镇、金寨镇寨河社区、棕溪镇王院村荣获“全国文明村镇”荣誉称号，镇党委书记任景海同志受到习近平总书记亲切接见。

  (四)治矛盾纠纷，促进乡村和谐有序。近年来，随着农村地区经济社会的快速发展，医患纠纷、交通事故、征地拆迁、消费纠纷、优抚安置、土地承包、安全生产、环境保护等引发的矛盾纠纷呈多发频发态势，基层信访维稳压力不断增大，成为乡村治理迫切需要破解的重点问题。旬阳县创新县镇村“三级书记”抓调解新机制，构建基层行政力量全程介入、司法力量全程主导、道德力量全程引导的“行政+司法+道德”三力联调的调解新模式，打造新时代枫桥经验的旬阳特色，有效解决了各类矛盾和问题，矛盾纠纷排查调处率和满意率稳步提升，信访总量与负面舆情连续下降。2018年1月至9月，全县共调解案件2123件，调解成功2081件，调解成功率达98.08%，协议涉及金额1.37亿元，妥善化解长达10年以上矛盾纠纷39件、涉法涉诉案件37件、多次赴省进京信访案件81件，成功预防信访、治安、刑事、诉讼及群体事件1711件次。截至2018年11月底，全年共调解各类矛盾纠纷3115件，调解成功率达98%，其中疑难复杂纠纷286件，预防民转刑7件，预防群体上访10件，全县信访总量和治安刑事案件大幅下降，有力地维护基层社会和谐稳定。

  (五)治穷更治愚，激发乡村治理内生动力。创新乡村治理，核心是实现农业产业发展，关键是激发群众内生动力。旬阳县坚决贯彻落实习近平总书记关于脱贫攻坚重要讲话精神，坚持“治穷先治愚，扶贫先扶志”，坚持物质精神两手抓、内因外因双驱动、激励约束齐发力，实施“三新扶志”，紧抓技能培训、产业引领、能人带动、典型示范“四抓”工作，有效激发脱贫致富的内生动力，变“要我富”为“我要富”。2016年以来，全县累计开展培训会2300余场次，参会群众达12万人次，开展技能专题培训1100余场次6.2万人次，召开点评会900余场次，聚焦脱贫攻坚开展道德评议519场次，评出先进典型745人、后进典型515人，帮教转化426人;在贫困对象核实中，通过“说论亮”道德评议教育引导，442户1679人自愿放弃贫困户“帽子”，形成了心齐劲足攻坚、众志成城圆梦的火热建设场面。

  四、经验启示

  旬阳县探索“党建引领·三治融合”乡村治理体系，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，推动乡村治理的生动实践，是实现乡村治理有效的可行路径，给新时期乡村治理带来深刻启示。

  (一)习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要论述精神为新时期乡村治理指明了方向，提供了根本遵循。乡村振兴是党的十九大提出的重大战略，习近平总书记强调：“要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。”在乡村振兴战略引领下，旬阳县紧扣“五个振兴”的丰富内涵，结合县域治理实际，积极推进土地“三变”改革，推进农业现代化;落实河长制要求，打好环境保护战;推进新民风建设，引领社会新风气;探索“三治融合”，推进基层社会治理;建强党组织班子，发挥党员模范作用，从而让群众对村上的事情能说得上话、群众能从村上的发展挣得了钱、村上的环境能留得住人、村上班子能让群众放得了心，努力实现农业更强、农村更美、农民更富。

  (二)加强基层党组织建设是乡村治理的政治保障。农村基层党组织是乡村治理的政治保障，是实现乡村社会充满活力、和谐有序的主导力量。旬阳县坚持以新时代党的政治建设为统揽，以提升组织力为重点，立足思想引领、组织引领和作风引领作用，立足长远，科学谋划，激发基层党组织在乡村治理中的“主心骨”和党员干部的中坚力量作用。将脱贫攻坚和乡村振兴作为检验基层党组织组织力的“试金石”，高质量谋划推进。通过打好干部工作“组合拳”，培养选拔能担负脱贫攻坚和乡村振兴重任的干部队伍，为乡村振兴提供人才保障。同时，把开展扫黑除恶专项斗争同农村基层组织建设结合起来，深入开展扫黑除恶专项斗争，净化农村基层政治生态，进而为深化“党建引领·三治融合”乡村治理模式，实现乡村治理体系和治理能力现代化为目标奠定坚实的政治保障。

  (三)推进三治融合是新时代乡村治理的关键路径。推动自治、法治、德治“三治融合”是构建乡村治理体系的关键路径。“三治融合”不是自治、法治、德治的简单组合相加，而是要因地制宜地把握“三治融合”的深度、广度和限度。旬阳县坚持党建引领，立足问题导向、目标指向，创新“道德评议”、“三力联调”、“五字新风”等载体机制，以法治、德治为手段，提升自治水平，以自治推进法治、践行德治，以法治规范自治、保障德治，以德治引领自治、促进法治，进一步认识“谁治理”、“治什么”、“怎么治”的三大基本问题，最终形成以党建破解谁治理、三治破解治什么、融合破解怎样治的乡村治理新路径，不断提高自治、法治、德治“三治融合”的法治化、智能化、精准化、精细化、专业化水平，为广大村居民提供更多的服务。

  (四)三调联动新模式是促进三治融合的有效载体。强化人民调解、行政调解、司法调解的“三力联调”是基层党建工作、治理工作和群众工作的新举措，成为新时代党建引领自治、法治、德治相结合的有效载体。旬阳县以“三治融合”为遵循，积极探索司法、行政、道德“三力联调”集中统一调解新模式，行政调解人员着重从政策规定等方面进行答疑解惑、政策支持，司法调解人员着重从法律规定等方面讲理说法、明辨是非，道德调解人员着重从道德情感等方面进行思想疏导、抚慰劝和，通过人民调解主导、行政调解参与、司法调解助力，找准了基层务实管用、善治有序的抓手，有效提升了矛盾纠纷化解效力。

  (联合调研组成员包括国家民政部、安康市民政局、旬阳县委有关人员)