宁陕县位于秦岭南麓腹地，全县林地面积498万亩，森林覆盖率90.2%，集体林地306.2万亩。宁陕县坚持“生态立县”发展战略，全县上下形成抓改革、促发展的良好氛围，在全省率先实现林权抵押贷款、林地经营权流转证制度、公益林管理经营机制、“银林合作机制”等一系列突破，充分释放了林业生产力，开创了一条“生态得保护、农民能致富”的林改新路子。2015年3月被确定为全国首批集体林业综合改革试验示范区;2017年7月被国家人社部、国家林业局授予为“全国集体林权制度改革先进集体”;2018年被国家林业和草原局确定为新一轮全国集体林业综合改革试验区。

　　一、主要做法

　　(一)完善服务体系，提升林业社会化服务能力。一是建立完善林业服务网络。建立林业产权服务中心，加强县镇林业科技推广机构建设，形成“县有中心、镇有站、村有联络员”三级林业服务体系。组建种苗繁育、造林绿化、公益林管护、经济林经营的林业合作社，森林资源调查规划设计、森林资源资产评估交易、林业有害生物防控、森林火灾扑救等中介服务组织，通过服务体系完善、专业技术队伍支撑和社会组织补充，实现了林业服务全覆盖。二是推进林权管理信息化。采用“互联网+林权管理”模式，建设宁陕林权管理网络平台，实现林权网上查询、网上评估、网上审批、网上交易、网上服务、网上监管等服务功能，形成对林改工作的信息化保障。

　　(二)完善投入机制，提升财政扶持保障水平。一是建立专项基金。县财政每年安排1000万元专项基金，重点用于生态旅游、林下种养、水产养殖产业扶持，对新建林业园区、龙头企业、专业合作组织和产业示范大户实行以奖代补。二是统筹项目资金。每年统筹整合林业、农业、水利、旅游等各领域产业项目资金2000万元，用于扶持生态保护和发展林下经济、重点地带生态保护、生态脆弱区的生态植被修复。三是增加生态补偿。在全国贫困县中率先用县本级财政投入生态保护补偿，近两年来，全县累计落实贫困户生态效益补偿面积61万亩，享受生态公益林补偿政策的贫困户6066户18803人，补偿金额680.744万元，贫困户户均增收1122元。

　　(三)完善经营管理制度，提升生态公益林综合效益。一是探索公益林管理新模式。建立了宁陕县森林资源管理网络平台，公益林、经济林可实行网格化、大数据、云平台管理。构建了林业、国土、水利和环保“四位一体”生态环境网格化监管体系。组建了2家公益林管理合作社，采取合作社自主经营管理、县林业局负责考核监督，并根据经营管理效果兑现奖补资金，变单家独户的分散管护为有组织的集中管理，提升了管护成效。二是开展公益林预收益抵押贷款。建立“银林合作”机制，由县林业局联合县农商银行出台管理办法，以农户(村级组织)所有的公益林未来5—10年的生态补偿收益作抵押，按比例贷款融资，首批生态公益林预收益抵押贷款180万元，试点流转林地经营权2200余亩。三是合理开展公益林林下利用。创新公益林管理投入机制，新组建森林经营管理合作社9家，鼓励社会力量在主管部门的监督指导下从事森林抚育，在不降低公益林生态功能、不改变基本性质的原则下，发展林下种养殖业、森林生态旅游业等产业。

　　(四)完善林权流转办法，提升林地规模化经营水平。一是健全制度体系。先后出台了《宁陕县林地流转办法》等一系列林权流转制度，形成县镇村三级林地流转服务体系。将306.2万亩集体林地落实到户、颁发林权证1.73万本，林权发证率达到99%。同步开展林权抵押贷款业务，林权抵押面积达3.17万亩，累计发放林权抵押贷款6337万元;累计流转林地1723宗100多万亩，总交易额达7亿余元。全县林地流转率达35%，比全国林权改革实验区林地平均流转率高出15个百分点。二是实施林地“三权分离”改革。筛选旅游龙头企业开展“三权分离”试点，引导林地经营权有序流转，规范集体林权流转市场运行，累计流转林地经营权2.68万亩，林地经营权流转入股241户4950亩，建立股份制现代林业园区5个。三是培新型林业经营主体。鼓励和引导农民兴办林业专业合作社、家庭林场、林业协会等多元化、多类型的林业经济组织，大力培育林业龙头企业，打造林业经营主体示范样板。建成林下药材、干果、苗木花卉、林麝养殖、森林旅游5大林业产业示范基地，全县兴办家庭林场12家、林业合作社130个、成立林业专业协会组织6个，建成林下特种养殖企业3家，建成国家级林下经济示范基地1个，市级林业产业园区4个、县级林业产业园区16个，良种繁育示范园4个。

　　二、工作成效

　　通过深入推进集体林业综合改革试验示范区试点建设，进一步激活了山林潜力，盘活了森林资源，促进了林下经济快速发展，实现了生态受保护、农民得实惠的目标。

　　一是提高了群众养山护林意识。通过林改，将306万亩集体林地还山于民、还林于民、让利于民，让农民真正拥有林地使用权和林木所有权、经营权、处置权、收益权，保障了农民的权益，实现了“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，给农民吃了“定心丸”。确权到户后，“管好自家山，看好自家林”的意识大大增强，农民护林积极性被极大调动，防护责任心显著增强，破坏林地的现象明显下降，森林火灾发生次数和受害面积大幅度下降，近几年来全县每年造林4万多亩，森林覆盖率每年净增1个百分点，生态得到了更好保护。

　　二是增加了林区群众收入。通过开展林权抵押贷款、公益林预收益抵押贷款等方式，拓宽了农村融资渠道，山林成了林农的“绿色银行”，“青山变成金山”、资源变成资产。同时，公益林生态补偿等惠农补贴额度不断加大，农民积极参与发展森林旅游、林下经济、经济林特园，群众收入普遍增加。2018年，林业和生态旅游收入占全县农民年人均纯收入的比重由林改前的48%提高到75%以上，全县农村人口依靠林业产业人均增收2200元，依靠林业资产入股分红、融资收益和退耕还林、公益林生态补偿等转移性收入人均达1300元，全县农村人口人均林业收入3240元。生态脱贫政策覆盖5300余户贫困户，户均增收2400元以上。

　　三是转变了林业发展方式。随着林地流转政策机制的完善，林地流转更加规范、有序，林地的合理流动，促进了林地向大户集中，走上集约化、规模化经营之路。同时森林资源评估制度的实施，让更多人看到了森林资源的价值，激发了社会各种投资主体参与林业开发的积极性，使社会资本向林业聚集，林业开发实现多元化，林业综合效益显著提高。2018年全县林业总产值达13亿元。

　　三、启示与思考

　　自2015年开展集体林改示范试验工作以来，宁陕县不断摸索，创新做法，为新一轮集体林业综合改革试验示范工作推进积累了经验。

　　(一)林改工作中要把握好的三个关键环节。一是必须建立坚强有力的组织领导体系。宁陕县建立了各级书记抓总、政府负责的工作机制，2015年成立了由县长任组长，县委副书记和分管副县长任副组长，相关单位主要负责人为成员的县集体林业综合改革试验示范区试点建设领导小组，负责部署和推进改革试验示范试点工作。各镇成立了相应领导机构，明确专人负责。二是必须完善科学合理的顶层设计。制定了符合县情、切实可行的《宁陕县集体林业综合改革试验示范区实施方案》，明确了改革总体要求，实行项目化管理，分阶段分步骤有序推进。制定印发了《宁陕县创新公益林经营管理机制实施方案》等政策类文件，将林改与林业产业化相结合、与林业科技推广相结合、与脱贫攻坚相结合，多角度、多层次的挖掘林改发展潜力。三是必须配套可行的激励政策。坚持以群众利益为首，认真落实国家相关政策，结合县情创新开展试点，先后出台了《宁陕县县级财政扶持生态保护及林下经济实施方案》《宁陕县集体林地经营权流转证管理办法》《宁陕县生态公益林预收益质押贷款办法》《宁陕县森林生态效益补偿基金使用管理办法》《宁陕县苗木花卉产业发展实施方案》《宁陕县核桃产业提质增效精准扶贫实施方案》《宁陕县林果产业奖励扶持办法》等一系列政策文件，为试验示范区建设提供政策保障。

　　(二)下一步改革中需要克服的困难。通过不断创新，宁陕探索总结出了一些成绩，但也还存在一些问题和困难。一是由于宁陕经济总量偏小、地方资本有限，社会资本不强，林业社会化中介服务组织发展缓慢。二是林业产业化龙头企业仍处于起步阶段，带头作用还不明显，林业产业的集约化、规模化程度低，产业链不够完善。三是林业资源向资本转化的效率不高，参与提供金融服务的机构和中介组织少，林权抵押融资手续多、周期长。

　　(三)需要继续深化改革的方向。改革只有进行时，没有完成时。要将进一步提高政治站位，深入贯彻习近平生态文明思想，紧紧围绕实施乡村振兴战略，勇于承担新一轮全国集体林业综合改革试验示范区先行先试、投石问路、经验积累的重要使命，当好改革探路的“先锋兵”，持续深化集体林业综合改革，深化全国林业信息化示范县建设，推动集体林权制度改革取得新成效。一是进一步完善林业社会化服务体系。整合县域现有资源，积极引进林业社会化组织，加强对社会组织的建设、培训、管理，持续增强林业社会化服务组织服务内容和服务能力，为林改工作和经济社会发展提供保障。二是探索建立林业职业经理人创业扶持制度。扶持培育新型林业经营主体，鼓励林业职业经理人带资入股，结合“双创”政策，研究制定林业企业创业帮扶支持政策体系，激发市场主体活力。加强对林业产业招商引资，加快林业项目推进，形成对群众的带动作用。三是探索建立“林权抵押贷款直通车”机制。拓宽林业抵押贷款合作金融渠道，引进更多金融机构，对全县农户的林权、公益林预收益权、林地经营权流转证权益统一评估，一次授信，群众办理贷款时只需到金融部门一个窗口办理，提升林业资源向资产转化的效率。四是拓展“智慧林业”大数据平台服务功能和应用渠道。建成3个林业专家工作站，组建3个林业协会，把生态护林员、天保护林员就地转化成林产品供需信息员，实现林农群众与电商信息的无缝对接，助推林农通过消费扶贫增加收入。

　　(作者系宁陕县人民政府县长)