近年来，机关事业单位承担的管理和服务职能任务日益增多，受编制限额的约束，人员紧缺问题比较突出。现通过调研和思考，提出如下对策和建议。

　　一、存在问题及原因

　　(一)对政府购买服务政策的认知上有缺失。单位认为凡聘用人员均可通过政府购买服务予以实现，而实际上政府购买服务的本质是“买事不买人”，专指政府根据工作需要，将公共服务事项委托给有资质的社会组织，并依法同社会组织签订公共服务购买协议，对履约情况进行评估后支付服务费用的市场行为，且现行政府购买服务办法规定只有党政机关、参公事业单位才有资格成为政府购买的主体，而公益一类事业单位不得作为购买主体参与政府购买服务，公益二类和经营类事业单位可以同社会组织、企业等作为承接主体一同参与竞争。

　　(二)对编外聘用人员概念缺乏正确的认识。编外聘用人员，就现状而言，是指部分党政机关事业单位直接同自然人签订聘用合同建立雇佣关系并支付费用的行为。而政府购买服务是党政机关、参公事业单位依法同有资质的社会组织签订公共服务购买协议，对履约情况进行评估后支付服务费用的市场行为，工作人员由社会组织提供，不直接与用人单位建立雇佣关系，这两者有本质区别。另外，劳务派遣人员、公益性岗位工作人员、民政部门招聘的城镇社区专职工作人员、人社部门招聘的劳动保障协理员、特岗教师等，这些都不属于编外聘用人员范畴。2017年，市政府办公室《关于印发〈安康市公安机关警务辅助人员管理实施办法〉及六个配套细则的通知》(安政办发[2017]130号)下发施行，表明公安辅警已经实行规范化管理，也不纳入编外聘用人员管理范畴。据此分析，并依据市财政局提供的基础数据，市级单位自聘用人规模大约在1800人左右(四所公立医院实行编制人事备案制，3500名聘用人员经费医院自筹，财政部门在本次统计中未将其纳入统计范畴)，主要集中在教育234人、公路交通236人、文化广电187人、公安180人、法检系统493人。

　　(三)对编外聘用人员使用缺乏有效监管。机关事业单位聘用编外人员未实行总量控制，未明确聘用程序、未限定聘用规模，未完全约定用人期限，未开展审批监督，目前均处于一种自行监督状态，缺乏监管。人员聘用的规模，完全取决于单位的资金状况，资金周转空间大的单位用的人就多，资金周转量小的单位用人就少或无用人，在用人的期限上，有的单位无约定。聘用人员的工资待遇、保险福利等无统一标准，差异较大。

　　(四)机关事业单位用人观念需转变。通过政府购买服务弥补用人单位编制不足，缓解工作人员短缺问题，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，一定程度上推动政府职能转变。但大部分单位对用人观念还停留在传统的养人做事上，对政府购买服务的内涵和外延认识不深，单位用人由“养人”向“买事”转变的观念尚未完全形成或概念混淆。政府主导的向社会力量购买公共服务政策还没有得到正确的理解和实际有效的应用、推广。

　　二、工作对策及建议

　　有效解决编外聘用人员中存在的问题，对推进我市政府治理体系和治理能力现代化建设，对促进政府职能转变，改善公共服务供给，推进现代财政建设，对转变党政机关事业单位用人做事理念，促进社会公平正义，增进人民在共建共享发展中的获得感具有重要意义。

　　(一)依法分类实施。根据《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》《政府购买服务管理办法》《劳务派遣暂行规定》等法律法规，充分发挥党政机关事业单位编内人员作用，编内人员能够保障工作的，不得提出向社会力量购买服务的要求。有向社会力量购买服务需求的，又在政府采购目录范围的党政机关、参公事业单位可向财政部门申请，通过政府采购公共服务实现;若不属于政府采购目录范围的党政机关事业单位，有向社会力量购买服务需求的，可向人社部门申请人才派遣采购指标(重要涉密岗位、行政执法岗位和人事财务等重点岗位不能申请人才派遣采购指标)，财政部门根据人社部门核发的人才派遣指标，按照人社部门制定的工资标准将人才派遣采购指标经费列入部门预算。申请单位根据财政部门预算的经费同劳务(人才)派遣公司签订合同，通过第三方提供服务。实现“聘人做事”向“因事购买人才服务”转变，不断规范单位用人管理。

　　(二)确定主管单位。目前，劳务(人才)派遣的市场准入行政许可及监督管理工作人社部门负责。人社部门“三定”明确其职能职责为“拟定全市人力资源市场发展规划，贯彻落实人力资源配置政策，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动有效配置”。基于现行政策，有法可依，建议将人社部门确定为党政机关事业单位向社会力量购买人才服务事务的主管单位。

　　(三)明确工作原则。一是统筹兼顾，根据需要购买服务原则。机关事业单位要合理有效地使用好现有人员，尽量减少聘用人员及政府购买服务人员，节省行政资源，降低行政成本，确需购买服务的，应向急需的重点工作岗位倾斜。二是创新机制，规范管理因事购买服务原则。转变观念，树立“买事不养人”的理念，转变用人方式，改单位用人由自行聘用转为劳务(人才)派遣，向社会力量购买服务。各单位一律不得再自聘人员。国家和省上有文件规定的从其规定。三是总量控制，限定规模审批在先原则。实行用人限额管理，建立先审批、后预算、再用人审批机制。达到用人限额后，在无特殊情况下，不再审批购买服务工作。只有出现岗位空缺时，按审批程序再进行补充。四是保障基本，统一标准强化预算原则。坚持同工同酬，统一工资标准、用人标准，按规定缴足五险一金，落实劳动保护制度，保障用工人员合法权益，维护社会稳定和谐。五是甄别选用，坚持岗位回避制度。机关事业单位具体从事政府购买服务工作的人员以及通过购买服务到岗工作的人员均应参照执行《公务员法》《政府采购法》关于回避制度的规定，减少亲属聚集导致的管理弊端，有利于维护机关单位公正廉洁服务形象。六是先行先试，公开透明分类实施原则。党政机关事业单位有需求的，又在政府采购目录范围的，其主管部门可向财政部门申请向社会力量购买服务，不在政府采购目录范围的需求，其主管部门可向人社部门申请劳务(人才)派遣指标，向社会力量购买人才服务。社会力量作为承接主体，按照公开、公平、竞争、择优的原则，面向社会公开招聘，择优推送工作人员。

　　(四)建立联席会议制度。建立组织、编制、人社、财政、审计为成员单位的市直机关事业单位购买人才服务联席会议制度。按照党管人才的要求，由组织部门负责牵头抓总、协调督办;财政部门负责审核政府购买服务事项，负责公开采购、保障资金、预算管理等工作;人社部门负责劳务用工监督，保障购买方、承接方合法权益，核发人才派遣采购指标，制定具体薪酬标准;编制部门协助人社部门，提出核发人才派遣采购指标建议;审计部门将机关事业单位向社会力量购买人才服务事项纳入领导干部经济责任审计内容，实行审计监督。

　　(五)健全审批程序。每年定期由各主管部门对照《目录》《标准》向市财政局申报政府购买服务事项，向市人社局申请购买人才派遣指标事项。市财政局、市人社局依次审核，初审结果提交联席会议审议，报请政府审定后，作出是否准予购买的决定。审批通过的，市财政局将申报的服务事项列入财政预算和部门预算。

　　(作者系安康市委编办副主任)