“飞地经济”是指两个互相独立的行政区域，突破原有的行政区划限制和管理体制限制，以跨越空间共建园区为载体，以合适的利益共享机制为纽带，通过规划、建设、管理和利益分配等合作机制，实现优势互补、互利共赢的发展模式。近年来，安康市按照国家和陕西省主体功能区规划，以生态流向为引导大力发展“飞地经济”，经济社会发展和生态文明建设取得明显成效，迈出追赶超越、绿色崛起和建设西北生态经济强市的坚实步伐。当前，我们要深入贯彻落实新发展理念，加快推动安康“飞地经济”高质量发展。

　　一、安康市发展飞地经济的战略意义

　　党的十九大将生态文明建设上升到前所未有的战略高度，提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。安康是国家重点生态功能区，一区九县除月河川道等一些点状区域在国家和陕西省《主体功能区规划》中被列入工业化、城镇化可开发区域外，限制开发区域和禁止开发区域分别占国土面积的84%和7.9%。贯彻落实好习近平总书记生态文明建设重要战略思想，要求安康必须限制大规模高强度工业化开发，但是安康的工业化发展还处于不平衡不充分的初级阶段，经济发展必须依赖于工业水平的快速提高。大力发展飞地经济正是我市克服这一矛盾，推进生态文明建设与经济建设协调发展，践行“绿水青山就是金山银山”的必然选择。

　　通过坚持“川道地区发展经济，远山深山保护生态”的原则发展“飞地经济”，按照主体功能布局实行“点上开发、面上保护”，安康市宁陕县、白河县等限制开发地区在高新区等重点开发区域建设产业园区以实现产业转型升级和经济结构调整，加快迈出工业化步伐，这既为宁陕等限制开发地区增强生态产品供给能力提供了必要基础条件，促进其生态优势向经济优势转变，也为高新区等重点开发区域的产业集中集聚提供了新动能，有利于形成各县区互相促进的区域协调发展新格局，有利于实现生态保护与经济发展统筹兼顾，为合力打造西北生态经济强市开辟了新道路。

　　二、安康市飞地经济发展模式及成效

　　“飞地经济”主要有“飞出地”和“飞入地”两个主体，其中“飞出地”是“飞地经济”的投资运营方，“飞入地”是“飞地经济”的承载方。我市“飞出地”有宁陕、紫阳、白河、镇坪、岚皋五县，“飞入地”有高新区和恒口示范区。

　　我市“飞地经济”发展的基本模式是：职责分工方面，“飞出地”负责落实建设用地指标;在“飞入地”总体规划的指导下，“飞出地”编制飞地经济园区修建性规划和产业布局规划;“飞出地”设立园区管理机构，负责“飞地经济”园区内的基础设施建设、招商引资以及园区企业管理和与企业生产经营有关的环境保护、安全生产等工作。“飞入地”负责建设用地报批、征迁、土地出让、登记发证工作;负责飞地经济园区以外的道路、水电、通讯等配套基础设施以及社会事务管理工作。利益分配方面，“飞入地”按照征地成本价向“飞出地”供地;飞地经济园区建设期间产生的各种税收归“飞出地”享有;飞地经济园区企业生产经营产生的产值和各种税收地方分享部分，前5年全部归“飞出地”享有，5年后核定基数，基数部分由“飞出地”享有，增长部分“飞出地”和“飞入地”按7:3比例分成。飞地园区企业产值、工业增加值全部计入“飞出地”，园区固定资产投资按投资主体分别计入“飞出地”或“飞入地”。市政府及各工作部门对“飞地经济”园区建设给予政策和资金支持，定期研究协调解决飞地园区建设过程中存在的突出问题。

　　与其他地区的“飞地经济”发展模式相比，我市“飞地经济”模式有两个特点：一是不同于以经济流向为主导的发展模式，我市的“飞地经济”基于贯彻生态文明理念、落实主体功能区规划，这种以生态流向引领并兼顾经济流向的发展模式，在区域生态功能管理机制和统筹区域协调发展方面，闯出了安康特色的“飞地经济”新路。二是不同于由发达地区向欠发达地区“飞”的“顺飞”模式，我市的“飞地经济”是欠发达地区的“穷哥们儿”之间结对合作，是资源条件更加匮乏的地区到资源条件相对丰富的地区投资发展，可以说是“逆飞”模式，其难度比传统“顺飞”模式大出许多。这就要求进一步增强开放合作意识，广泛整合多方资源，尤其是经济条件相对较好的“飞入地”需要承担更多基础设施投资方面的职能。对此，市上相继出台了《关于加快推进“飞地经济”发展的实施意见》和《创新推动安康高新区“飞地经济”园区高质量发展的实施方案》，确定以高新区“飞地园区”为试点，全面推行“四集中统一”(集中统一筹措建设资金、集中统一建设各类企业用房、集中统一实施招商引资、集中统一进行规划管理)建设运营机制，加快推进新一轮“飞地经济”建设。

　　自2013年10月市委、市政府决定发展“飞地经济”以来，我市“飞地经济”从无到有、从小到大，已从起步探索阶段步入了提升整合阶段，高新区、恒口示范区两片4.2平方公里的五县“飞地经济”园区建设已具雏形。截至2018年底，五个飞地园区累计完成园区建设投资65.6亿元，收储土地4541亩，建设各类厂房18.69万平方米，建成道路12条15公里，水电路气讯等基础设施日趋完善。全市飞地园区2018年实现工业总产值10.75亿元，利润1.2亿元，实缴税收1543万元，带动就业人员2716人。以富硒食品、生物医药、新型材料、电子信息产业为主体的飞地园区呈现出蓬勃发展的良好势头，已经逐渐成为全市经济增长的新高地。

　　三、以新发展理念推动安康市“飞地经济”高质量发展

　　习近平总书记在党的十八届五中全会上的讲话鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。我们要深入贯彻落实新发展理念，推动我市“飞地经济”高质量发展。

　　一是着力实现创新驱动，引领“飞地经济”转型升级。创新是引领发展的第一动力。“飞地经济”在我市本就是新事物，抓住了创新，就抓住了牵动“飞地经济”发展全局的“牛鼻子”。创新优化飞地园区功能定位。要突破飞地园区作为各县区普通工业园区的传统思路，进一步扩展飞地经济功能内涵，将飞地园区作为县区对外开放和发展“三个经济”的重要抓手和闪亮窗口，推动飞地园区从单一工业园区向集聚研发、制造、融资、信息服务等多种功能的综合性园区平台转变，实现“飞地经济”与“县域经济”发展深度融合。创新优化管理运营体制。鼓励采取政府和社会资本合作等模式，吸引社会资本参与飞地园区开发运营管理。成立飞地园区投资开发公司，通过市场化手段招聘专业人才，建立健全激励机制，为飞地园区发展注入优秀基因和强大活力。创新优化资金筹措方式。加强飞地园区融资平台建设，提高融资平台信用等级和融资能力，积极探索综合运用银行贷款、企业债券、股权合作、标准化厂房融资租赁等多种方式筹集资金投入园区建设，提高项目策划包装水平和申报质量，积极争取中省政策资金支持。

　　二是着力加强统筹协调，增强“飞地经济”发展整体性协调性。下好“飞地经济”发展的一盘棋，协调发展是制胜要诀。针对“飞地经济”园区建设中用地、融资、招商、管理方面存在的突出问题，相关各县区、各部门要凝聚共识、合力攻坚，形成推动“飞地经济”发展的强大合力。加强“飞出地”与“飞入地”之间的协调配合。要落实执行好“四集中统一”飞地经济发展模式，有效整合飞地园区要素资源，加强“飞入地”和“飞出地”在产业规划、功能布局等方面的政策对接，形成平等协商、优势互补、互利共赢的合作共建新格局。完善市与县之间的“飞地经济”协调机制。要建立健全常态化的议事协商机制，组织“飞出地”、“飞入地”及有关市直部门定期召开联席会议，协商解决飞地园区建设、项目引进和运营管理中面临的主要问题。积极协调争取中省支持我市“飞地经济”发展。我市工业基础和财政实力薄弱，“飞地经济”发展离不开中省支持，要认真策划包装优质项目，充分把握政策机遇，积极协调争取中省政策资金对我市“飞地经济”的大力扶持。

　　三是着力注重绿色发展，打造绿色“飞地经济”样板。绿水青山就是金山银山，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。安康发展“飞地经济”的初衷就是实现经济发展和生态环境保护的有机统一。大力引进绿色产业项目。“飞地经济”项目必须符合国家产业政策和园区功能定位，重点布局以循环经济补链和“一县一业”龙头企业为主的县域特色经济项目，优先吸纳生物医药等战略性新兴产业和绿色环保产业，重视发展信息服务等总部经济和数字经济产业，禁止高成本、高污染、高耗能、浪费资源项目进入“飞地经济”园区。推动形成绿色发展模式。要以建设好飞地园区重点绿色产业项目为抓手，打造绿色发展模式，带动全市绿色生态产业发展。以落户镇坪飞地园区的常州方圆制药的年产15亿袋中药颗粒项目为例，这一项目除了在飞地园区建设中药配方颗粒提取生产基地之外，还在全市各地建立中药材种植基地和药材溯源地，形成“种植-加工-物流”的中药材产业链，从而辐射带动全市中药产业发展。构建绿色发展快速通道。着力改善营商环境，纵深推进“放管服”改革，严肃查处不作为、慢作为、乱作为，建立园区企业落地一站式办理、一厅式服务平台，努力为企业提供“流程最优、审批最快、成本最低、服务最好”的一流环境，搭建园区企业项目审批和服务保障的“绿色通道”，助推企业快速发展。

　　四是着力提高开放水平，推动我市“飞地经济”走出去、走上去。安康经济基础薄弱，资本、技术、人才都比较缺乏，发展的关键就在于开放。加大对外招商引资和招才引智力度。推动招商引资和招才引智专业化精细化，围绕飞地园区主导产业定位，充分用好安康市工业稳增长促投资19条、全面加强招商引资15条、大力吸引人才人口18条等优惠政策，突出引进大项目，发挥大项目龙头带动作用，推动上下游产业配套，形成产业集聚集群效应，重视引进高端优秀人才，促进形成“引进一个人才、带动一个团队、促成一批项目、强化一个产业”的链式效应。拓展与常州共建飞地经济“区中园”广度深度。利用常州对口帮扶安康发展和共建“区中园”的战略机遇，争取常州与安康合作共建飞地园区，重点发展契合安康比较优势、就业带动能力强、环境污染小的产业，提高共建园区知名度和影响力，逐步把安康飞地园区打造成为东西部产业梯度转移和对口扶贫协作示范基地。探索在发达地区建设“飞地园区”。“飞地经济”不仅在市内飞，也可以探索向市外省外飞。利用一线大城市的优质科研资源，“借鸡生蛋”，有利于快速培育孵化科技型企业。可以探索在北京、深圳、上海、西安等城市建立初创型科技企业“飞地园区”，以房租补贴、股权投资和贫困区县上市绿色通道为激励，扶持注册在安康、落户在“飞地园区”的初创型科技企业，将“飞地经济”打造成为安康对外开放的“新高地”。

　　五是着力践行共享理念，实现“飞地经济”发展成果全面共建共享。我市发展“飞地经济”的一个目的就是解决各县区因资源禀赋不同而发展不平衡的问题，“飞地经济”发展成果势必要为各方共享，逐步形成齐头并进发展格局。实现共建共享。共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。要广泛汇聚各方资源，充分调动各方积极性、主动性、创造性，不断把“飞地蛋糕”做大，把不断做大的“飞地蛋糕”分好，形成各方人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。实现全面共享。以共建“飞地经济”园区为纽带，形成“飞出地”与“飞入地”在体制机制、产业规划、项目布局、人才交流、发展经验方面的全面共享，相互取长补短、密切协同配合，构建各县区定位准确、发展有序、梯度互补、特色鲜明的现代经济体系，合力打造西北生态经济强市，合力实现共同发展共同富裕。

　　(作者系安康市发改委副主任)