安康地处秦巴山集中连片特困地区，所辖10个县区均为贫困县，其中4个县区为深度贫困县，全市共有建档立卡人口26.01万户79.91万人，2019年如期实现10个县区全部脱贫摘帽。新一轮脱贫攻坚战以来，我市全面贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，始终坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，把改善发展条件作为先导工程，以培育特色产业为根本之策，整合各类扶贫资金加大投入，形成以村组道路和饮水设施等基础设施为主的公益性资产、以资产收益扶贫投入村集体经济为主的经营性资产、以产业奖补为主的到户资产共计180多亿元。在脱贫攻坚决战收官之年，把加强扶贫资产管理作为建立巩固脱贫成果长效机制的重中之重，探索形成了“双线比对、分类确权、分级明责、多元经营”的长效管理机制，确保了各类扶贫资产建得起、管得好、长受益。

　　一、实践背景

　　安康北依秦岭，南踞巴山，绝大数贫困村地处边远山区，基础设施建设难、投入大，资源条件差、基础设施弱导致发展滞后形成贫困。我们把脱贫攻坚作为最大发展机遇，用好中省支持、苏陕协作等政策，大力推进贫困村路、电、水、讯、网等基础设施建设，以产业扶贫资金“拨改投”发展壮大集体经济，奠定了决战决胜脱贫攻坚的坚实基础。如何把这些业已形成的扶贫资产管好用好，防止浪费流失，实现保值增值，成为脱贫攻坚后半程的紧迫课题。

　　(一)加强扶贫资产管理，是推进持续减贫、加快发展振兴的需要。在新一轮精准扶贫精准脱贫中，安康以改善发展基础为突破，以做强特色产业为根本，以激发内生动力为支撑，系统推进“五大工程”，解决了绝对贫困问题。安康是一个欠发达地区，消除绝对贫困不是终点，还必须做好防返贫和防新的致贫，持续巩固提升脱贫成果，有序促进脱贫减贫与乡村振兴衔接融合。无论是推进持续减贫事业，还是实施乡村振兴战略，脱贫攻坚集中决战中形成的这些扶贫资产都是硬件支撑。加强扶贫资产管理，确保安全使用、长期利用，就是为持续减贫与乡村振兴深度融合夯基垒台。

　　(二)加强扶贫资产管理，是密切干群关系、夯实基层基础的需要。脱贫攻坚中形成的扶贫资产，绝大部分集中在乡村，如村组道路、供水管网、搬迁安置社区配套设施等，这些设施的管护使用，直接关系到群众对党委、政府的形象评价，如果管不好用不好，甚至会成为农村矛盾问题的新的引发源。同时，为解决贫困村集体经济“空壳”问题，我市通过扶贫资金“拨改投”开展“三变”改革，将扶持到村用于产业发展的资金变为村集体资产，发展集体经济增加村级收入，这部分资产资金也亟需健全完善管理机制，防止被侵占挪用和流失，防止出现“穷庙富方丈”。加强扶贫资产管理，用最直接的方式把各级党委、政府对农村发展的重视，对农民群体的关心传递给基层群众，让群众直观感受党和国家政策的好，有利于增强基层党组织的政治引领力、思想凝聚力和工作执行力。

　　(三)加强扶贫资产管理，是保护群众利益、增强发展获得的需要。习近平总书记指出，“让广大人民群众共享改革发展成果，是社会主义的本质要求，是社会主义制度优越性的集中体现，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现”。安康在脱贫攻坚中，修建的11513公里通村组道路，2159处人饮工程，944个电力保障项目，873个标准化卫生室，1364个集中安置社区，既是贫困群众解决“两不愁三保障”问题的基本依托，更是在乡村振兴新在征程中持续发展增收的重要支撑。坚持建管并重，加强扶贫资产管理，让基层群众利用政策红利实现更好更快发展，享有更高水平公共服务，是坚持以人民为中心的发展理念、提升群众获得感的具体实践。

　　二、主要做法

　　安康超前谋划、积极创新，以排查比对为切入，以确权明责为核心，以长效利用为目标，积极探索符合脱贫攻坚实际的扶贫资产管理路径，实现了扶贫资产“底数清、权属清、责任清、可持续、效益好”。

　　(一)双线比对明底数。针对脱贫攻坚中形成的扶贫资产涉及项目多、资金总量大、覆盖部门广、时间跨度长、投入方式杂的实际，将扶贫资产管理与扶贫项目资金“三级两帐”相结合，运用扶贫资金项目管理台账，实行“双线比对”。一条线自上而下，由财政部门根据年度资金下达情况，与行业部门对账，再由行业部门对照年度项目实施计划，与镇、村比对核实资产状况。另一条线自下而上，由村两委根据目前村、户资产存在及使用情况，与镇级核对项目实施年度及资金投入，镇级按行业分类汇总后与主管部门对账。“两条线”同步推进，互相排查比对，最终实现“两线并轨”，做到账账相符，账实相符。截止2020年7月，全市共排查扶贫资产186亿元，确权扶贫资产186亿元，移交扶贫资产181亿元，彻底盘清了家底。对排查比对核实的扶贫资产，逐项进行登记，建立管理台账。汉阴县对扶贫资产实行卡片建账，由各镇及行业部门按照项目建设内容、使用资金性质、扶贫资产类别以及扶贫资产管护移交等20多项要素对扶贫资产逐一登记资产卡片信息，再由县公产管理部门依据资产卡片一键汇总生成县、镇、村三级和公益类、经营类、到户类三类扶贫资产管理台账，实现了分级分类集中统一管理。

　　(二)分类确权定归属。根据扶贫资产投入来源、建设性质、覆盖范围，按照“因地制宜、便于管护、群众受益”的基本原则，科学确定资产权属。明确各级组织实施的到村产业扶贫项目形成的经营性扶贫资产，原则上产权归村集体。村内实施的道路、文化、体育等基础设施和公共服务类公益性扶贫资产，原则上确权给村集体，移交村集体管理。对跨村域的公共设施、商用基础设施(如电力、通讯、网络)、兼有公益性质的资产，按照行业部门有关要求进行确权。目前，全市以“三变改革”形式投入的产业扶贫资金转化形成的集体资产、大部分通村通组道路已确定为村集体所有，电力、通讯、网络、医疗等资产确定为国有资产，为行业主管部门代行所有权。直接投资到户形成的资产归贫困户所有。全市已排查形成扶贫资产项目28236个，形成扶贫资产186亿元，其中公益性资产128.3亿元，经营性资产28.7亿元，到户类资产29亿元。各级各部门围绕扶贫资产管理和基础设施后续管护建立和完善长效机制7086个，实现了扶贫资产后续管理全覆盖。

　　(三)分级明责抓管护。坚持权责一致，建立“县区政府、行业部门、镇办政府、村‘两委’”四位一体管理责任体系。一是落实县区政府主体责任。明确县区政府对本县区扶贫资产管理负总责，督促县区行业主管部门履行监管责任、镇办政府履行属地管理责任，强化扶贫资产管理经费保障。二是落实行业部门监管责任。明确行业主管部门移交资产不失监管，负责制定本领域扶贫资产管护制度、标准和规范，明确管护目标、质量要求、管护方法、操作规程及应急保障机制等，督促落实行业管护规定。三是落实镇办属地管理责任。明确镇(办)政府分解细化本区域内扶贫资产管理各项任务，加强村级管护责任落实督促检查。四是明确村级管护责任。明确村级组织对确权到村的扶贫资产承担具体管护责任，经营性扶贫资产由农村集体经济组织代表村集体依法经营管理，健全投资运营、风险防范和收益分配等制度，严格投资审查，明确每一笔资金运营投放都要制定投资运营方案，明确资金用途、承接主体条件、风险防范措施和投资收益回报，按照理事会提出、支部会审议、股东代表大会表决程序进行确定。划归集体所有的公益性扶贫资产由村委会落实管护人员，鼓励开发公益性管护岗位，优先聘用长期在村居住的贫困群众参与管护，促进贫困群众就近就地就业。镇坪县对村级基础设施管护探索建立定责任、定范围、定权属、定标准、定资金、定奖惩“六定”长效管护机制，破解公共基础设施管护难题，持续巩固脱贫成果。

　　(四)多点投入强保障。安康财政自给能力低、村级集体经济弱，扶贫资产管理经费保障难。在管理经费筹措上，按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、各记其功”的原则，采取行业管护资金整合一点、帮扶部门补助一点、县级财政筹措一点、村集体经济支付一点、向受益对象筹措一点“五个一点”的办法，整合各方资金，加大管护投入。明确管护资金主要用于管护人员工资、公共基础设施修缮、设备更新、运行维护等，由相关部门和镇村据实核算及申请使用资金。管护资金设置专项账户，实行专款专用，规范支付程序，确保合理合规使用。在农村饮水设施方面，积极探索“专业+商业+自行”管护机制，不断创新管护方式，拓展管护资金来源，提高管护运营效益。

　　(五)多元经营增收益。组建成立村集体股份经济合作社，盘活用好经营性扶贫资产，发展壮大村级集体经济，增强扶贫资产带贫益贫能力。2020年全市村集体经济收入预计可达1.2亿元。一是自主经营。有资源、有基础、有能力的村集体股份合作社，自主领办创办经营实体，实现集体资产保值增值。二是合作经营。将村集体经营性资产，投入农业园区、专业合作社、社区工厂等经营主体，按固定收益率或占股比例获取收益分红。三是委托经营。将集体经营性资产，委托投资平台代为运营管理，按固定收益率或经营效益获取收益。四是资产经营。将经营性固定资产租赁或承包给市场主体，以租赁费或承包费获取收益。明确收益分配办法，合理分配经营主体与村集体、村集体与贫困户、贫困户与非贫困户之间的收益，确保群众持续增收。到村经营性资产收益归集体所有，到户经营性资产收益归受益户所有。脱贫攻坚期内，集体经济组织收益分配坚持按劳分配与按贫分配相结合，体现劳动致富、多劳多得、“不养懒汉”的要求，按一定比例提取公益公积金后，重点用于解决贫困群众生产生活困难、激发内生发展动力。脱贫攻坚期后，村集体经济收益由包括贫困户在内全体集体经济组织成员共同享有和分配。

　　三、几点启示

　　脱贫攻坚中形成的扶贫资产，是持续推进减贫事业、巩固脱贫攻坚成果、加快乡村发展振兴的重要物质基础。安康在实践中探索形成的“双线比对、分类确权、分级明责、多元经营”的长效管理机制，具有一定的借鉴意义。

　　启示一：必须坚持依法依规。扶贫资产虽多分布在最基层的乡村一线，但绝多数由各级政府财政投入资金所建，具有国有资产的基本属性。安康市严格按照中省关于财政投资资产确权和农村集体产权制度改革的相关规定，依法依规界定明晰扶贫资产权属，由相关行业部门或村集体持有资产所有权、行使管理权，体现了财政投资形成的扶贫资产的公共属性，保护了扶贫资产不流失。

　　启示二：必须坚持分类管理。扶贫资产范围广、类型多、总量大，既有物化资产又有货币资产，既有经营性、公益性资产也有兼具公益性商品性资产。安康市针对扶贫资产的不同资金来源、不同性质类型、不同受益范围等，因地制宜、分类施策，建立多形式、多层次、多元化的管理模式，真正把管理责任落在了实处，实现了每笔扶贫资产有其所、尽其用。

　　启示三：必须坚持效益优先。扶贫资产虽为决战决胜脱贫攻坚而建，但其功用发挥绝不止步于脱贫攻坚，仍是欠发达地区接续减贫、乡村振兴的重要支撑。安康市在探索扶贫资产管理机制的实践中，始终把长期利用促进发展、改善民生为根本目的，确保经营性资产保值增值、公益性资产高效运转，扶贫效益持续发挥，为脱贫攻坚和乡村振兴奠定坚实基础。

　　(作者系安康市政府党组成员、市政协党组成员、市扶贫开发局局长)