《导游管理办法》有关解读

  1.问：《导游管理办法》（以下简称《办法》）的立法背景和目的是什么？
  答：导游是我国旅游从业人员的重要组成部分，是旅游业中与各要素关联最多、与游客接触最密切的环节。多年来，导游为展示旅游形象、传播先进文化、促进中外交流、推动旅游业发展做出了积极贡献。但近年来导游群体在“不合理低价”的恶性竞争中，一方面自身合法权益得不到保障，另一方面辱骂游客、强迫消费等损害游客利益的案件时有发生，社会反响较大，影响了导游队伍的形象，成为旅游市场的顽疾。因此，加快推动导游体制机制改革，保障、维护导游和旅游者的合法权益，是解决旅游市场秩序问题，推动旅游业“三步走”发展战略，满足人民美好生活需要的重要一环。
  为破解导游执业难题，保障导游合法权益，维护旅游市场秩序，顺应大众旅游时代的市场需求，国家旅游局认真贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革要求，全面推进导游体制改革工作。2016年9月，国家旅游局废止了2001年颁布实施的《导游人员管理实施办法》，停止实施导游岗前培训考核、计分管理、年审管理和导游人员资格证3年有效等不符合上位法要求、不适应改革发展需要的制度，赢得了社会的认可和好评。同时，国家旅游局推动设计开发了汇集导游基本信息、执业信息、社会评价为一体的“电子导游证”，代替原IC卡导游证，建设“全国旅游监管服务平台”，规范导游执业证件和执业行为管理，便利导游信息变更、异地执业换证手续，细化导游执业管理规范，加强导游事中事后监管和执业保障激励，逐步形成“社会化、扁平化、实时化、常态化”的导游管理体制；与人力资源社会保障部、交通运输部、全国总工会等部门印发实施一系列文件保障导游合法权益；举办导游大赛等活动，树立导游正面形象。
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出，坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要；对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要及时上升为法律法规规章。经过两年的导游改革实践探索，旅游部门逐步形成了一些比较有效、也比较成熟的经验。为保障导游相关改革成果的顺利实施，促进导游管理和保障手段的法治化，有必要制定新的管理办法。
  2.《办法》有哪些简政放权、优化服务的便民举措？
  《办法》秉承简政放权、优化服务的理念，如何便利导游执业是立法主要目的。一是实现导游证网上审批。目前，导游不再需要像过去一样，跑到旅游部门办理导游证相关事宜，而是可以直接通过网上申请、变更、注销导游证，这就大大缩短了审批期限，减少了审批流程，降低了审批成本；同时，网上审批痕迹适时可监控，既明确了旅游部门的审批职责，规范了审批行为，又使导游可适时查询审批进度，了解审批情况。二是间接下放了导游证审批层级。《导游人员管理条例》规定，由省级旅游部门负责核发导游证。在无法改变当前导游证法定审批层级的情况下，为方便导游申请取得导游证，《办法》第三十九条第（一）项通过定义的方式，将核发导游证的部门明确为旅行社（含旅行社分社）或者旅游行业组织所在地的省、自治区、直辖市旅游主管部门或者其委托的设区的市级旅游主管部门、县级旅游主管部门。至于委托至设区的市级旅游主管部门还是县级旅游主管部门负责审核和核发导游证，可由各省级旅游主管部门根据本地实际自行确定。三是明确了审批需要提交的材料，并减少无谓的证明材料。《办法》第八条、第十条明确规定导游申请取得导游证需要提交的申请材料，并规定一次性告知制度，使导游申请导游证有据可查、有章可循；同时，为落实国务院取消审批证明有关要求，将导游需提供未患有传染性疾病、无过失犯罪以外的犯罪记录的证明改为承诺，身份证只需首次申请时提交扫描件或者数码照片电子版即可，大大减轻申请人负担。但国家旅游局也提醒申请人要对自己提交材料的真实性负责，如果以隐瞒有关情况、提供虚假材料或者欺骗、贿赂等不正当手段申请取得导游人员资格证、导游证的，除不予受理、不予许可或者撤销许可并给予警告等处罚外，申请人在一年内或者三年内不得再次申请执业。四是明确了导游证的审批时限要求。《办法》明确了旅游部门受理申请、核发和变更导游证的期限，以及旅行社和旅游行业组织确认相关信息的期限，规范了审批行为。五是明确核发导游证不得收费。当前，旅游部门办理导游证不收取任何费用。同时，《办法》进一步在第八条第二款规定，旅游行业组织在接受申请人取得导游证的注册时，不得收取注册费；旅游行业组织收取会员会费的，应当符合《社会团体登记条例》等法律法规的规定，不得以导游证注册费的名义收取会费。六是明确导游证可以在旅行社分社所在地申领制度。鉴于旅行社分社虽不具有独立法人资格，但与旅行社具有一样的经营范围，可以直接组织旅游者出行。因此，为方便主要接受旅行社分社委派的导游申请取得导游证，《办法》第十八条专门规定，导游证申请人的经常执业地区在旅行社分社所在地的，可以由旅行社分社所在地旅游主管部门负责导游证办理相关工作。七是按照国务院取消“临时导游证核发”的决定，没有再对临时导游证相关内容作出规定。八是为进一步推进导游体制改革预留空间。在现行旅游法律法规规定导游为旅游者提供服务应当接受旅行社委派的基础上，《办法》第十九条增加了“但另有规定的除外”的表述，为进一步开展导游执业改革工作预留了空间。九是明确了《旅游法》规定的旅游行业组织的范围，即依照《社会团体登记管理条例》成立的导游协会，以及在旅游协会、旅行社协会等旅游行业社会团体内设立的导游分会或者导游工作部门。具体是在省一级设立的旅游行业组织还是在市一级设立的旅游行业组织，以及是哪些符合条件的旅游行业组织，由所在地旅游主管部门确定。
  3.问:《办法》第七条明确了“导游证采用电子证件形式”。电子导游证与原IC卡导游证有什么区别，在管理上有什么不同？
  答：电子导游证与原IC卡导游证都是导游取得的从事导游执业活动的许可证件，但二者在核发、外观形态、载体、功能、使用和管理等方面存在显著区别。一是在核发方面，导游通过全国旅游监管服务平台申领，在旅游部门审批通过后即可自动生成“电子导游证”，导游只需将相关证件保存在自己手机APP中即可；同时配套设计了卡片式“导游身份标识”，作为工作标牌便于旅游者和执法人员识别，电子导游证和导游身份标识的申领均十分便捷。而IC卡导游证的制作周期长，程序相对复杂，核发、使用的时间成本也较高。二是在载体形态方面，电子导游证保存在导游个人移动电话等移动终端设备中，以电子数据形式存在，只要有手机等终端设备，即可随身携带。而原IC卡导游证虽然内含电子芯片，但非电子数据形态存在。三是在功能方面，电子导游证除了显示导游的基本信息之外，还能够存储导游的执业轨迹，记录导游的社会评价，体现导游的服务星级水平，拥有导游执业的完整数据库。而IC卡导游证只能体现导游姓名、性别、证号等一般性静态信息。四是在使用和管理方面，对于电子导游证，旅游者和旅游监管人员仅采用微信、APP扫描二维码的方式，即可与系统信息进行比对，甄别导游身份，防止导游与证件不匹配而非法从事导游业务等问题。对于IC卡导游证，只有监管人员采用专用的扫描设备才可读取导游基本信息，识别导游真伪。由此可见，推行导游执业证件改革，并在《办法》明确导游证电子化制度，大大方便了导游证的申领、变更和注销，降低了导游证的制作成本，也有利于旅游者加强对导游身份的识别和旅游部门对导游执业行为的监管。
  4. 问：《办法》规定导游注册情况、劳动合同情况或者经常执业地区等发生变化后，应变更导游证信息，这种制度设计的初衷是什么？
  答：根据《旅游法》《导游人员管理条例》的规定，与旅行社订立劳动合同或者在旅游行业组织注册，是取得导游证的条件。因此，如果导游与旅行社订立的劳动合同解除、终止或者在旅游行业组织取消注册后，导游实际已经不再具备取得导游证的条件，不再属于合法持证导游。特别要提醒导游的是，如果此时从事导游执业活动，属于非法从事导游执业活动。为此，《办法》第十四条规定，导游应当在发生相关情况之日起5个工作日内，通过全国旅游监管服务信息系统将信息变更情况报告旅游主管部门。考虑到在实践中，导游与某家旅行社订立的劳动合同解除、终止或者在某个旅游行业组织取消注册后，很有可能与其他旅行社订立劳动合同或者在其他旅游行业组织注册，因此，《办法》规定了3个月的缓冲期，即如果在3个月内更换单位或者行业组织的，应当依照《办法》第十五条的规定申请变更导游证信息，依照第二十一条的规定申请更换导游身份标识；如果不再从事导游业务或者3个月内没有更换单位或者行业组织的，应当申请注销导游证，否则旅游部门将依照《办法》第十七条的规定，直接注销导游证。如果注销导游证之后还想继续执业的，依照《办法》第十条的规定，重新申请取得导游证。
  同时，考虑到导游从事导游业务由旅行社委派，而旅行社或者旅游行业组织所在地即为导游证申领地，也通常为导游的经常执业地。虽然实行导游证网上审批制度后，导游相关信息已经互联互通，但对导游的日常监管、服务和培训等仍实行属地管理原则。如果导游在甲省办理的导游证，但经常工作地点却在乙省，即导游的经常执业地区如果与其订立劳动合同的旅行社（含旅行社分社）或者注册的旅游行业组织所在地的省级行政区域不一致，不但自身更换导游身份标识、参加培训等不方便，也不便于旅游部门的监管和旅游者权益的保障。因此，《办法》规定，导游的经常执业地区发生变化的，也应当申请变更导游证信息。这里也特别提醒两点：一是导游的经常执业地区，是指导游连续执业或者3个月内累计执业达到30日的省级行政区域。导游受旅行社委派作为全陪带团赴异地从事导游执业活动的，不属于此类情况。二是规定导游据此申请变更导游证信息并非重新审批核发导游证，与导游证全国通用制度并不冲突。导游在提出信息变更申请后，相关转出地、转入地的旅行社、旅游行业组织和旅游主管部门应当依法核实变更相关信息，均不得无理拒绝。