综合行政执法改革是全面深化党政机构改革的重要内容，也是加强法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性工作。近年来，紫阳县从整合县市场监管、交通运输、文化市场、农业、应急管理等领域的行政执法资源着手，聚焦机构调整、职责界分和队伍建设，初步构建了契合紫阳县实际的综合行政执法体系。

一、紫阳县五个领域综合行政执法机构基本情况

2020年以来，紫阳县先后完成了市场监管等五个领域综合行政执法改革，改革后分别设立紫阳县市场监管综合执法大队、紫阳县农业综合执法大队、紫阳县文化市场综合执法大队、紫阳县应急管理综合执法大队、紫阳县交通运输综合执法大队。各综合行政执法机构与其主管部门实行“局队合一”体制，人、财、物由主管部门统一管理。作为其主管部门的执法机构，均以主管部门的名义统一行使行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职责，包括投诉举报的受理和行政处罚案件的立案、调查、处罚等。

1.紫阳县市场监管综合执法大队：为紫阳县市场监督管理局执法机构，副科级规格，经费实行财政全额预算。核定事业编制20名、副科级领导职数1名，实有在编人员10人。

2.紫阳县农业综合执法大队：为紫阳县农业农村局执法机构，副科级规格，经费实行财政全额预算。核定事业编制13名、副科级领导职数1名，实有在编人员7人。

3.紫阳县文化市场综合执法大队：为紫阳县文化和旅游广电局执法机构，副科级规格，经费实行财政全额预算。核定事业编制11名、副科级领导职数1名，实有在编人员2人。

4.紫阳县应急管理综合执法大队：为紫阳县应急管理局执法机构，副科级规格，经费实行财政全额预算。核定事业编制7名、副科级领导职数1名，实有在编人员3人。

5.紫阳县交通运输综合执法大队：为紫阳县交通运输局执法机构，副科级规格，经费实行财政全额预算。核定事业编制20名、副科级领导职数1名，实有在编人员10人。

二、紫阳县综合行政执法改革的做法及取得的初步成效

（一）聚焦职能理顺，推进综合执法规范化。在改革中全面梳理执法机构、执法事项、执法力量等情况，全面锁定涉改执法队伍人员和编制。理顺执法关系，明确行政管理与行政执法职责边界，对职能相近或交叉的予以归并，多头执法的归口一个机构负责，改革后共减少执法机构4个，减少挂牌机构2个，机构设置更加精简高效，行政执法职能更加明确。例如改革前交通领域农村公路、道路运输、航务水运、交通工程质量监督各有一支专业执法队伍，执法力量分散，执法职责交叉，多头执法、重复执法问题频发。通过改革将相关机构进行撤并和调整，对相关职能职责进行剥离和整合，将涉及的行政处罚（107项）、行政强制（19项）和行政检查（9项）3类行政权力整合划转至县交通运输综合执法大队，厘清了行政执法职责，实现了一支队伍管执法，解决了多头执法、重复执法问题。

（二）聚焦队伍建设，推进综合执法专业化。一是整合人员编制，按照“编随事走、人随编走”的原则有序整合执法队伍，推动执法力量向一线执法倾斜。在编制保障上，共核定市场监管等五个领域综合行政执法机构事业编制71名，较改革前共增加事业编制15名；在内设机构设置上，五个领域综合执法大队共设置内设机构16个，其中一线执法中队15个，占内设机构的94%，执法业务保持了相对独立。同时，全县17个镇全部设置了市场监督管理所和综合执法办公室，大力推进执法力量向镇延伸和下沉，着力解决了基层执法力量分散薄弱的问题。二是提升执法技能。针对执法队伍专业素养、执法能力参差不齐的实际，县司法局牵头先后2次对全县综合行政执法队伍开展了执法流程、执法文书规范、执法证据收集、执法案卷装订等执法培训，同时严格贯彻落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，有效保障了综合行政执法依法行政、规范执法，提升了执法人员法治意识和依法行政水平。

（三）聚焦提升质量，推进综合执法精准化。一是执法定位更加精准。各综合行政执法机构紧扣明确的职能职责，认真履职，确保执法项目不漏，执法程序不乱，执法尺度不偏，如县交通运输执法大队围绕全县道路运输企业、水运企业、驾培机构、机动车维修市场、道路水运巡航巡查、工程质量监管等为重点，在打击非法营运、出租车市场、货物运输车超限超载、疫情防控等领域积极开展综合行政执法工作。二是执法成效明显提升。各综合行政执法机构自成立以来受理投诉共644起，案件来源渠道大大拓宽。同时围绕民生领域先后开展多类专项整治，对百姓关注的虚假宣传、消费欺诈、违规营运、假冒伪劣、过期售卖等违法行为进行了严厉打击。截止2022年9月，五个执法大队共开展各类执法检查1883次；实施行政处罚350次，其中：立案343次、结案341次、办结率为99.4%，警告73次，罚款2553915元，没收违法所得12434元及各类物资物品；实施行政强制127次。强有力的执法行动起到了强有力的震慑作用，有效化解了矛盾纠纷，维护了群众合法权益。

三、紫阳县综合行政执法改革存在的问题

通过近几年的综合行政执法改革，紫阳县实现了综合领域“一支队伍管执法”，执法的权威和效能得到有效提升。但是，目前仍存在着以下几个问题亟待解决。

（一）县镇协同机制不健全。一是乡镇与市场监管派驻机构之间的事权关系尚未理顺。镇市场监管所虽纳入镇统一指挥协调的工作机制，其主要负责人考核任免征求镇党委意见，但以县市场监督管理局领导和管理为主，运行中存在只承认“条管”的领导，导致乡镇很难发挥协调和指导作用，联合执法难度较大。二是镇综合执法机构与县级执法部门配合协调上有欠缺。县镇联动衔接机制不完善，没有建立科学合理划分乡镇与县级职能部门的职责权限。同时镇中心工作多、任务重，对下放职权难以做到日常性、针对性巡查，加之镇执法业务人员欠缺，县级执法部门又没有及时有效的进行培训指导，导致镇开展执法工作比较乏力。

（二）乡镇执法依据不足。改革后，各镇设立了综合执法办公室，推动执法权限向基层延伸。根据《行政处罚法》规定，行政处罚的实施主体为具有行政处罚权的行政机关，以及经依法授权、委托的组织，在管辖级别上，明确了行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，只有法律、行政法规可作另行规定。权由法定是《行政处罚法》的核心原则，未经依法授权，任何组织和个人都不得实施行政处罚。虽然中省对部分经济发达镇赋予了一定的执法权限，但紫阳县17镇均不属于经济发达镇，同时目前省市也没有相关规章依据对于委托执法的执法依据、执法实施程序、执法监督等作出明确规定，没有相关制度设计来破解镇综合执法办公室委托执法的难题。镇综合执法办公室作为各镇的执法机构，既不属于“县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关”，也不属于被授权、委托的组织，又没有法律、行政法规的依据，乡镇执法普遍面临法律依据不足的困境。

（三）执法人员力量薄弱。2020年以来，我县先后完成市场监管等五个领域综合行政执法改革。改革完成后，上级政策明确规定“改革后的执法队伍人员只出不进，待中央统一明确政策后逐步加以规范”，但截至目前执法机构性质及相关政策仍未确定，补充执法人员力量政策口径也一直不明确，造成有空编的综合行政执法队伍无法选调或招录工作人员，执法力量不能得到保障。我县五个领域综合行政执法机构共核定事业编制71名，目前实有在编人员仅32人，空编39名，部分执法机构空编达核定编制的一半以上，因补充人员进口不畅，人员力量得不到加强，大大降低了执法力度，弱化了监管效果。同时，部分执法机构人员结构老化，农业综合执法大队50岁以上人员3人，市场监管综合执法大队50岁以上人员4人，50岁以上人员占相关执法机构实有人员的40%以上,这也给行政执法工作的开展带来难度,影响了工作质量和效率。

四、紫阳县综合行政执法改革的对策建议

（一）健全县镇协同配合机制。对于乡镇与派驻机构关系，建议对派驻机构负责人实行乡镇和派驻单位双重管理，由乡镇对其进行日常绩效考核，从而加强乡镇对派驻机构的管理。对于乡镇执法存在的机制欠缺、执法依据不足的问题，根据新修订的《行政处罚法》第二十四条“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”这一规定，明确了下放乡镇的执法事项应由省上来决定，同时对下放的行政处罚权限的范围进行了限定。建议省上针对下放的属于基层管理迫切需要、符合基层行政管理特点、能够有效承接的执法事项制定相关法规规章进行授权，加以明确，从而明晰县镇执法机构职责边界。

（二）完善综合执法队伍管理。一是为有效解决县级综合行政执法队伍执法人员不足、执法力度不高问题，建议上级尽快出台相关配套政策，明确执法机构单位性质、人员配备政策口径，以便尽快充实执法队伍力量。二是对现有人员加强业务培训，严格落实执法人员持证上岗和资格管理制度，开展常态化培训，加强对执法人员和辅助执法人员的培训，特别要注重法律法规知识、行业技能等方面的培训，全面提高执法人员专业素质和执法能力，推动执法队伍专业化建设。三是建立一线执法人员人才流动机制，完善和落实综合执法人员职务晋升、干部交流、工资待遇等制度，实行执法岗位补贴制度，如建立越到基层、津补贴越高的制度，引导一线执法人员扎根基层，从而让基层综合执法人员留得住、干得好。

（作者单位：紫阳县委编办）