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| 标题 | 关于解决安康开发区体制机制问题的建议 | ||||||
| 编号 | 第12号 | 办理部门 | 安康市发展和改革委员会 | 处理状态 | 已办结 | ||
| 签发人 | 王珣 | 签发日期 | 2025-06-25 09:39 | 发布日期 | 2025-06-25 09:39 | 类别 | B类 |
| 正文 |
安康市深入贯通落实党的二十大精神和习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示精神，扎实落实中央和省委、省政府关于发展壮大县域经济战略部署，强化“亩均论英雄”鲜明导向，不断深化园区承载并取得较好成效。截至目前，全市共有11家省级重点建设县域工业集中区，并依托其创建省级示范县域工业集中区8个（汉滨、旬阳、汉阴、紫阳、岚皋、平利、石泉、高新），省级特色专业园区5个（汉滨、石泉、平利、旬阳、汉阴），数量均居全省前列。11个园区入园企业总数2410户，解决就业8.48万人，其中规模工业企业397户，占全市总数的53%。2023年新增千万元入园企业91户，实现工业总产值218.9亿元、同比增长4.4%，其中规上工业总产值达180.8亿元，同比增长8%，2024年新建标准化厂房15.05万平方米，累计达到534.82万平方米。汉滨五里工业集中区、旬阳高新区在2023年省级县域工业集中区考核位居前列。石泉园区预制菜、旬阳园区功能新材料产业集群成功列入全省首批9个中小企业特色产业集群。充分展示了开发区在推动产业升级和集群发展方面的积极作用。
然而，随着开发区建设规模的不断扩大和区域边界的延伸，大量原本不属于开发区核心职能的社会管理任务涌入其中，如征地拆迁、信访维稳、生态环保等，导致开发区的工作重心逐渐向行政化偏移。这种趋势不仅占用了干部们大量的时间和精力，使得他们难以专注于经济发展这一主业，还可能导致开发区的主责被淡化，影响了其作为经济发展引擎的效能。
以某县为例，尽管市、县两级政府均出台了支持经开区加快发展的相关政策文件，从体制机制、管理权限、土地规划、财政支持、招商引资、金融支撑、外资外贸以及科技创新等多个方面给予了全方位的支持，但政策的落地实施仍面临诸多挑战。特别是在行政审批权力的下放问题上，如何确保权力能够真正“放得下、接得住、管得好”，还需要在实践中不断探索和完善。
面对这些挑战，我市需要进一步优化开发区的职能定位和管理模式，确保开发区能够回归经济发展主业，集中精力推动产业升级和集群发展。同时，还需要加强政策落实的监督和评估工作，确保各项支持政策能够真正惠及企业、促进发展。
存在问题：
（一）法律地位不明确
开发区的主体地位缺乏明确的法律定义，导致开发区在法律上不具有明确的行政主体地位。这种模糊性使得开发区在行使职权、参与经济活动时缺乏坚实的法律基础。
（二）管理权责界定不明晰
作为各级政府政府派出机关，开发区承担了大量的属地管理与服务职责，但因缺乏明确的执法权和管理权限而受限，导致其实践中的效能大打折扣。管理权责界限的模糊，拖慢了决策进程，降低了效率，引发了资源的无谓消耗及部门间的责任推诿现象。
作为特定经济区域，开发区性质通常并不直接等同于一级政府，而是作为政府特设的、专注于经济开发与招商引资等功能的区域。这种非典型的政府机构身份，使得开发区在争取和享受各类政府补贴与优惠政策时面临诸多障碍。如地方财政奖励扶持政策、自然人代开税收优惠、小规模纳税人优惠等针对企业的优惠政策，开发区内的企业需要间接通过地方政府进行申请与审批，流程繁琐且效率低下。此外，在基础设施建设、土地政策执行等关键领域，开发区同样受限于缺乏独立决策权。土地规划、征用、出让等环节的自主权不足，直接制约了开发区的建设步伐与发展速度。而在社会服务与公共管理方面，无法有效提供高质量的公共服务与良好的管理秩序，直接影响到区内企业的运营环境与居民的生活质量，削弱吸引和维持人才与企业的竞争力。
（三）考核机制需优化
现有考核机制考核范围过于宽泛、缺乏明确的针对性和差异性，以及统计口径不统一，严重制约了考核机制在全面、客观反映开发区工作成果与发展潜力方面的作用，影响到“主官”们的“政绩观”，如“重招商轻管理”、“领导更替即政策变更”等现象屡见不鲜。同时，政策环境的不稳定与不公平性会导致挫伤企业的积极性与稳定性，阻碍了开发区持续健康发展。一是考核机制宽泛且缺乏重点，当前的考核机制广泛覆盖了多个方面，却未能确立核心指标与合理的权重分配，导致考核内容泛而不精，难以精准衡量开发区在各项具体工作中的实际成效。二是缺乏针对性与差异性，各开发区在产业特色、发展阶段及资源条件上各具差异，但现行的考核机制却往往采取统一标准，忽视了差异，导致考核结果既缺乏科学性也欠缺公正性，难以真实反映各开发区的实际情况。三是政策的不稳定与不公平，政策的频繁调整及“新企业优待、老企业冷落”的现象，不仅侵害了企业的合法权益，也破坏了市场的公平竞争秩序，对开发区的整体形象和对外吸引力造成了负面影响。四是企业积极性受挫，面对政策的不稳定与考核机制的不完善，企业在申报项目补贴时往往顾虑重重，担心投入与回报不成正比，进而抑制了企业的创新活力与市场竞争力，阻碍了企业的长期发展。
（四）薪酬制度亟待优化与完善
现行的薪酬制度显现出未能与时俱进，未能灵活适应现代组织管理和激励需求问题，削弱了激励机制的有效性，影响激发干部职工的积极性和创造力。按劳分配、奖勤罚懒等基本原则的执行上，受到了“身份”观念的束缚，限制了薪酬分配的公平性，削弱了薪酬作为激励手段的力度。干部职工因身份差异而无法获得应有的回报，将严重挫伤工作热情和创新动力。
建议：
（一）高站位谋划布局，明确发展路径
省级统筹与因地制宜相结合，进行全局性的统筹规划与布局，同时深入考量各开发区的独特性与实际需求，实施因地制宜的差异化政策，坚决摒弃“一刀切”的僵化模式。勇于“瘦身健体”，剥离非核心业务，特别是社会事务职能，使开发区能够轻装上阵，专注于经济发展的核心使命。聚焦规划建设、产业升级、招商引资及企业服务等关键环节，为经济发展注入强劲动力。同时，明确社会事务管理的属地责任，确保开发区能够心无旁骛地推动经济繁荣。针对同一行政区域内存在的开发区分散、重复设置及同质化竞争问题，进行全面的优化整合，促进开发区之间形成特色鲜明、错位发展的产业格局，避免无谓的竞争内耗，共同推动区域经济的高质量发展。
（二）完善考核机制，规范统计口径
1.确立核心考核指标体系。基于各开发区的具体状况，精准界定考核的核心指标及其权重分布，确保考核内容既切中要害又便于操作执行。同时，构建科学的评价体系与评估方法，以保障考核结果的客观性与公正性，真实反映开发区的工作绩效。
2.统一统计口径与标准。严格规范统计口径与标准，确保数据的可比性与准确性，消除因统计方法不一导致的偏差，为考核工作提供坚实的数据支撑，促进考核结果的精准化。
3.推行差异化考核模式。充分考量各开发区在产业结构、发展阶段、资源条件等方面的差异性，量身定制差异化的考核标准与配套政策。通过实施分类指导、精准施策，鼓励开发区探索符合自身特点的发展路径，促进差异化发展与特色化竞争格局的形成。
4.强化政策稳定性与透明度。建立健全政策制定、执行与监督的闭环机制，确保政策框架的稳定性和长期连续性。同时，加大政策宣传力度，提高政策解读的准确性和普及度，增强政策透明度与可预期性，为企业营造稳定、透明的经营环境。
5.构建容错与激励机制。鼓励干部勇于担当、敢于创新，建立科学合理的容错机制，明确容错目的、界定容错范围、制定容错程序，为改革创新提供宽松环境。同时，构建多元化激励机制，明确激励措施与奖励标准，对在考核中表现优异的单位和个人给予表彰与奖励，激发工作热情与创造力。
6.激发企业参与热情。通过优化考核机制与政策措施，积极吸引企业参与开发区的建设与发展。设立专项奖励基金、提供税收减免等优惠政策，鼓励企业加大研发投入、拓展市场渠道、提升产品质量。同时，优化项目申报与审批流程，提高审批效率与服务水平，为企业提供更加便捷、高效的支持与服务。
7.建立动态反馈与调整机制。设立定期考核反馈与评估机制，及时收集开发区考核机制的实施效果与企业反馈意见。基于反馈结果与市场变化，灵活调整优化考核体系与政策措施，确保始终契合开发区的发展需求与市场趋势，推动开发区持续健康发展。
（三）优化薪酬制度，强化激励作用
健全开发区薪酬制度，构建高效、公平的绩效激励机制。赋予开发区管委会更大的自主权，允许打破“身份”壁垒，根据岗位需求、工作绩效及市场水平自主确定人员薪酬水平，并推行以岗定薪、优绩优酬的薪酬分配原则，确保薪酬分配基于实际贡献和工作绩效，实现真正的按劳分配。
建立健全的奖惩机制，明确奖励和惩罚的标准与程序，确保奖勤罚懒原则得到有效执行。在此基础上，将薪酬体系与开发区的发展成果紧密挂钩，薪酬总和直接关联经济发展的速度与质量、税收增长的幅度、对周边区域的辐射带动效应，以及开发区在同类区域中的竞争力与排名情况，确保薪酬制度能够准确反映开发区的工作成效，有效激励干部职工积极投身到经济建设与发展中，不断提升改革活力与创新能力。同时，还应关注干部职工的个人发展需求，将薪酬制度与个人职业成长相结合，提供多样化的激励方式，如培训机会、晋升机会等，激发内在动力。
此外，还应加强薪酬制度的透明度与公正性建设，确保薪酬分配的公平合理。通过公开薪酬制度、加强监督与评估等措施，提高干部职工的信任度和满意度，为开发区的可持续发展奠定坚实的人才基础。
（四）创新选人用人机制，打造“人才高地”
创新选人用人机制，坚持“实干为先”“能力为上”，破除干部行政事业身份界限，实行“先招后入编”政策，不惟学历论，吸引各类优秀人才向开发区聚集。竞争性选人用人，确保改革协同高效，探索实行全员岗位聘任制、任期目标责任制、工作末位淘汰制，建立起人员能进能出、岗位能上能下的竞争性选人用人机制。坚持“不求所有、但求所用”。柔性引才，组成高级顾问团，引进专家学者、杰出人才，为开发区建设与发展提供智力支撑。引进一批开发区急需的投融资、项目管理等方面紧缺人才。借力育才，抢抓校地合作及苏陕协作机遇，每年选派干部到常州对口经济部门挂职锻炼，借助高校资源优势，采取走出去、请进来等方式，加大对开发区干部队伍、企业家培训力度。
（五）拓宽融资渠道，保障资金供给
建立多元化融资平台。可设立或参与政府引导基金，通过财政资金杠杆作用，吸引社会资本共同投资具有发展潜力的企业。搭建线上线下的融资服务平台，汇聚银行、投资机构、证券公司等多种金融机构资源，为企业提供一站式的融资咨询、方案设计、对接洽谈等服务。创新融资模式，针对产业链上下游企业，开发区可以推动供应链金融的发展，利用核心企业的信用优势，为链上中小企业提供融资支持。鼓励和支持开发区内企业通过股权融资方式筹集资金。开发区可以联合专业投资机构，举办股权融资路演、项目对接会等活动，帮助企业对接潜在投资者，实现股权融资。优化融资环境，建立健全开发区信用体系，加强对企业信用信息的采集、整合和共享。加强与金融机构的沟通协调，争取更多的信贷资源和优惠政策支持开发区企业发展。引导金融机构在开发区设立分支机构或业务网点，提供更加便捷高效的金融服务。鼓励金融机构创新金融产品和服务模式，满足企业多样化的融资需求。推动产融结合，鼓励开发区内企业联合设立产业投资基金，通过基金运作方式投资产业链上下游企业或相关项目，搭建产融合作平台，促进企业与金融机构之间的深度交流与合作。通过平台化运作，实现产业信息与金融信息的有效对接和共享。
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| 回复 |
民建安康市委员会：
贵单位提出的《关于解决安康开发区体制机制问题的建议》（第58号）已收悉。首先，衷心感谢贵单位对安康开发区改革发展的关注与建言。提案深入分析了当前开发区体制机制痛点，提出的建议针对性强，对推动开发区聚焦主责主业、提升发展质效具有重要参考价值。现结合我委职能答复如下：
一、我市开发区基本情况
截至2024年底，我市有省级以上开发区6个，其中：国家级高新区1个（安康高新区<国务院批准设立>），省级高新区2个（旬阳、紫阳高新区<省政府批准设立>），省级经开区3个（石泉、汉阴、平利省级经开区<省政府批准设立>）。省级以下园区5个：汉滨区五里工业集中区、恒口示范区（省级小城镇综合改革试验区）、宁陕县工业集中区、岚皋县六口工业集中区、白河县两河工业集中区。
按照国家发展改革委、自然资源部《关于开展〈中国开发区审核目录公告（2018年版）〉修订工作的通知》（发改外资〔2024〕1233号）精神，开发区为国务院、省级人民政府批准设立的以发展制造业和生产性服务业为主的产业园区，包括国家经开区、国家高新区、海关特殊监管区和边（跨）境经济合作区等国家开发区以及省级高新区、省级经开区等各类省级开发区。本轮修订后，原则上由省级人民政府下辖单位设立的各类具有开发区性质的产业园区均不再保留（不挂牌子、不设机构、不得以园区名义招商）。据此文件，我委积极协调市科技局、市商务局、市工信局、市自然资源局、市生态环境局及各开发区管委会分别负责，推动6个省级以上开发区修订完善资料、5个省级以下园区升级创建省级开发区。截至目前，汉滨区五里工业集中区升级为省级经开区，岚皋县六口工业集中区和白河县两河工业集中区升级为省级工业园区。经与省发展改革委对接，我市安康高新区，旬阳、紫阳高新区，汉滨、石泉、汉阴、平利经开区，岚皋、白河工业园区已基本纳入《目录公告》（最新版），为后续发展奠定了基础。
二、关于“法律地位与管理权责”等问题的回应
省委办公厅、省政府办公厅2023年12月印发的《关于深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展的若干措施》（陕办字〔2023〕68号），市委今年4月印发《关于加快产业园区高质量发展的意见》（安发〔2025〕2号，以下简称《意见》），都对优化开发区管理体制机制提出了明确要求。要求进一步理顺与行政区的关系，厘清权责边界，对纯经济功能开发区以增量开发为主，适配相应经济管理职能；对准行政经济功能开发区实行行政托管，经济功能和社会功能一体推进；对行政经济功能开发区以存量管理服务为主，逐步向城市综合功能区转型。精简优化园区机构人员，建立完善人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的岗位聘用制，鼓励园区与行政事业单位之间人员流动，把园区作为优秀干部培养的“蓄水池”；探索实行编制分类管理、人员统筹使用等管理方式，试行以园区产出效益为基础的工资总额制，特聘高管和专技人才在总额内实行特岗特薪。下一步，我委将充分发挥好牵头协调职能，切实抓好省委、省政府关于开发区管理体制改革举措的贯彻落实；同时，对市委《意见》任务进行细化分解，推动市科技局、市商务局、市工信局分别做好高新区、经开区和省级工业园区的归口管理、协调指导和考核评价工作。
三、关于“优化考核机制”建议的落实
因高新区、经开区和工业园区由不同部门归口管理，考核机制、统计口径、评价体系不尽相同，造成开发区考核工作针对性和差异性不强。国家发展改革委已明确表示，将在本轮《目录公告》修订后，会同国家相关部委，对开发区考核评价体系进一步进行修订完善，将简化考核指标，统一高新区和经开区考核标准，增加差异性指标。待国家和省上考核评价体系出台后，我委将牵头做好我市开发区考核评价工作。
四、下一步工作
一是健全推进机制。全面贯彻落实中、省关于深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展的总体要求，重点从优化开发区布局、深化体制机制改革、推进土地集约节约利用、促进产业转型升级、扩大对内对外开放、强化组织管理等方面，加快研究制定贯彻落实措施。建立开发区（园区）经济指标日常统计、运行监测工作机制，加强对开发区（园区）经济运行调度。编制全市“十五五”开发区发展规划。
二是推进产业发展。以链长制为抓手，聚焦开发区产业特色，持续完善开发区产业发展链条，明确重点发展的主导产业、特色产业细分领域，持续开展转型升级和精准招商，不断提升产业集中度，推动入园企业向“专精特新”方向发展，积极打造一批特色鲜明、竞争力强的特色开发区，避免低水平重复建设和同质化竞争。围绕市级9条重点产业链加快延链补链强链，大力招引全产业链核心、关键项目，持续扩大有效投资。
三是狠抓项目建设。做深做实项目前期，强化跟踪衔接，力促项目早落地、早开工、早建设。坚持“四个一批”项目动态管理，完善要素配置机制，强化项目全生命周期服务，全力推动在建项目早竣工、建成项目早投产、投产项目早达效。紧盯超长期特别国债、中省预算内资金等政策导向，优先支持开发区（园区）主导产业项目，倾斜支持飞地园区项目。
四是强化要素保障。推行要素保障清单制度，建立重点项目库、企业库、需求库、人才库等资源库，统筹土地、能耗、环保、资金、人才等指标优先支持开发区产业项目。深化“标准地”改革，盘活存量土地，提升园区土地资源及标准化厂房利用率。持续完善配套设施和服务，加快发展检验检测、数据服务等生产性服务业，推动园区企业技术改造、产品创新、质量提升、品牌打造。推动“水电气网”等要素高效率供给。
最后，再次感谢您对开发区工作提出的宝贵意见和建议。我们将持续跟踪提案落实情况，适时向贵单位反馈进展，确保各项改革措施落地见效，推动安康开发区高质量发展迈上新台阶。
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