认真贯彻实施《监督法》 努力提高人大监督工作水平

市人大常委会常务副主任 晁俊年

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》经十届全国人大常委会第23次会议审议通过，从2007年1月1日起将正式施行。监督法的颁布实施，标志着人大监督工作进入了一个新的历史时期，同时也对地方人大监督工作提出了更新、更高的要求。认真学习和贯彻《监督法》，进一步加强和改进地方人大监督工作，履行好人大监督职能，是维护广大人民群众根本利益和发展社会主义民主政治、构建和谐社会的必然要求。
一、充分认识监督法颁布实施的重要意义
多年来，地方各级人大常委会为加强和改进人大监督工作进行了积极的探索和实践，为修改和完善监督法草案提供了实践经验。监督法从酝酿起草到制定出台历时20年，是在认真总结实践经验、广泛听取各方面意见的基础上，经过反复修改、多次审议后形成的，凝聚了全国人大代表、常委会组成人员、地方各级人大和专家学者的集体智慧。党中央一直高度重视制定监督法的工作。胡锦涛总书记亲自主持召开党外人士座谈会，就监督法草案征求意见和建议并发表了重要讲话。他强调：“制定监督法，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。”监督法的颁布实施，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，加强和规范人大监督工作的重要举措，对于各级人大常委会依法行使监督权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进民主法制建设，建设社会主义法治国家具有重大的现实意义和深远的历史意义。
二、准确把握监督法的精神实质
监督法以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法为依据，规定了人大常委会行使监督权的原则，同时，对人大监督的形式和内容作出了明确规定。包括：听取和审议政府、法院、检察院的专项工作报告，对计划、预算执行的监督，执法检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定，等等。监督法充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，正确处理了加强人大监督工作和支持“一府两院”依法开展工作的关系，是一部符合我国国情和人大工作实际的重要法律。
人大常委会行使监督职权必须坚持四个原则，即坚持党的领导、集体行使监督职权、严格依法办事以及坚持公开原则和监督者也要受监督原则。监督法对人大常委会行使监督职权作了规范化、程序化的规定，突出体现了三个特点：一是突出人大常委会开展监督的主要形式是听取和审议“一府两院”专项工作报告。实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题，如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿或者告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，开展对“一府两院”的专项工作评议，社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。同时，评议专项工作，把对有关主管领导的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督。将常委会组成人员的评议意见转送主管干部的部门，有助于干部部门对干部的了解，可以作为评价、使用干部的依据。这样，既能发挥人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障“一府两院”依法行使职权，促进依法行政、公正司法。二是突出人大常委会开展监督应当及时解决人大代表和人民群众普遍关注的问题。常委会听取和审议专项工作报告和执法检查年度计划要提前向社会公布，并将各方面的意见加以汇总整理，交由“一府两院”研究并在专项报告中作出回应，以使人民群众普遍关心的问题能够得到充分反映和切实解决。三是突出人大常委会开展监督应当注重针对性和实效性。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会统一行使国家权力，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。人大和政府、法院、检察院虽然职责分工不同，但目标是完全一致的，都是在党的领导下依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。这与西方资本主义国家“三权鼎立”的政体有着本质区别。这个体制既能够充分发扬民主，使国家政治生活充满活力，又可以集中力量办大事，提高工作效率。人大作为国家权力机关对政府、法院、检察院工作进行监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是党和国家监督体系的重要组成部分。人大监督的目的，在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确实施，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。
三、以贯彻实施监督法为契机，努力提高人大监督工作水平
监督法将人大常委会长期履行监督职责实践过程中积累下来的经验，以法律的形式确定下来，将人大监督工作纳入了法制化的轨道。各级各方面都要认真学习宣传好监督法，确保监督法在我市的深入贯彻和执行。要把学习宣传监督法与学习贯彻党的十六届六中全会精神和市二次党代会精神结合起来。各级人大常委会组成人员和人大机关干部要带头学习，认真研究，深刻领监督法的精神实质。各级政府、法院、检察院要从维护法律尊严、推进依法行政、促进公正司法的高度，结合本单位实际组织好监督法的学习，切实增强主动接受人大常委会监督的意识和自觉性。
要以贯彻实施监督法为契机，不断提高监督工作水平。要坚持在党的领导下，紧紧围绕党委的中心工作依法行使监督职权，人大常委会开展的重要工作和活动要及时向党委请示报告，确保监督工作在党的领导下顺利进行。要选准关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题，紧紧围绕全市改革发展稳定大局和中心工作，搞好法律的实施情况的监督和对“一府两院”工作的监督，切实增强监督实效。要按照监督法的规定，从人大代表提出的建议、批评和意见比较集中的问题，人大常委会组成人员反映比较集中的问题，人大常委会工作机构在执法检查、调查研究中发现的突出问题，以及人民来信来访集中反映的问题，社会普遍关注的其他问题等方面确定听取和审议“一府两院”专题工作报告的议题，突出监督工作的重点。要切实抓好选题、调研、审议、督促整改等环节，综合运用听取审议专项工作报告以及组织调查、执法检查、视察等方式进行有效监督。对关系群众切身利益的重要问题，要加大监督力度，注重从源头上、机制上解决问题，努力维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。“一府两院”要自觉增强人大意识，主动接受人大监督，切实改进工作，努力提高依法办事和为人民服务的水平。

监督法学习问答

1、监督法颁布实施有何重大意义？
监督是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。监督法的颁布实施，具有如下重要意义：
第一，有利于加强人大常委会监督工作。监督法依据宪法和有关法律的规定，对人大常委会监督权的行使作出进一步规范化、程序化的规定，使之更具有可操作性，有利于人大常委会依法行使监督职权，加强监督工作，增强监督实效。
第二，有利于推进依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。依法治国从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。人大常委会行使监督权，其目的就是保证体现党的主张和人民意志高度统一的宪法和法律得到全面、正确的贯彻实施。监督法的颁布实施，有利于促进依法行政、公正司法，保证宪法和法律的正确实施，有利于推进依法治国、建设社会主义法治国家。
第三，有利于发展社会主义民主。社会主义民主的本质是人民当家作主。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民行使国家权力的根本途径和形式。人大常委会行使监督权，其实质是代表人民对“一府两院”的工作进行监督，保证国家权力始终掌握在人民手里，遏制和克服腐败现象。监督法的颁布实施，有利于充分发挥人大常委会的监督作用，有利于发展社会主义民主，保障人民当家作主。
2、监督法立法的指导思想是什么?
监督法立法的指导思想是：以宪法为依据，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神，坚持中国特色社会主义政治发展道路，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
3、人大监督有何特点和优势？
人大监督作为国家权力机关的监督，有三个最显著的特点：一是民主性。人大是由人民选举产生、对人民负责、受人民监督、代表人民行使国家权力的。人大工作实行合议制，按照民主集中制原则，充分发扬民主，集思广益，集体讨论问题，集体决定问题。因此，人大监督最有利于直接反映人民的呼声和要求，集中人民的意愿和主张，维护人民的权利和利益。二是全局性。人大监督是从制度上解决全局性问题，只管重大问题、不管具体事务，只决定、不执行，这样一个体制最有利于人大站在全局的高度，紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题开展监督。三是权威性。人大作为国家权力机关，它的监督是代表人民、以国家的名义所进行的监督，因此，它是最高层次的监督，是具有法律效力的监督，因而具有很大的权威性。
4、人大常委会行使监督职权如何坚持党的领导？
监督法第三条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”这是人大常委会行使监督权必须坚定不移地予以遵循的指导思想和政治原则。
人大常委会在行使监督权中必须坚持党的领导。一是必须紧紧围绕党的中心工作开展监督，保证体现党的主张的法律、法规、决议、决定等得到正确、全面的贯彻实施。二是必须坚持党管干部原则。坚持党管干部，是坚持党的领导、巩固党的执政地位的组织保证。人大常委会行使监督权，必须有利于坚持党管干部，而不代替党管干部。三是人大常委会在行使监督权过程中的重大事项，必须及时向党组织请示报告，贯彻党作出的决策。

5、为什么说听取和审议专项工作报告是人大常委会监督的主要形式？
依据宪法和有关法律的规定，人民政府、人民法院和人民检察院向同级人大常委会作专项工作报告，这是人大常委会加强监督工作，实施经常性监督的有效途径。这种监督形式的特点有：(1)具有经常性。根据全国人大组织法和地方组织法，全国人大常委会一般每二个月举行一次会议，县级以上地方各级人大常委会每二个月至少举行一次。在常委会会议上听取“一府两院”的专项工作报告，可以对“一府两院”的工作实行经常性的监督，充分体现人大作为权力机关的性质和地位，有利于加大人大监督的力度，将由它产生的国家机关的运作置于自己的经常监督之下。(2)具有针对性。人大常委会实施经常性监督需要针对一个时期、一个阶段政府工作中的重点工作和人民群众迫切要求解决的重点问题，有针对性地实施监督，督促政府切实采取措施，改进工作，解决行政管理和社会管理中的突出问题和社会问题，推动改革、促进发展、保持稳定。对于人民法院和人民检察院的工作实施经常性的监督，也需要就审判工作和检察工作中的突出问题进行监督，集中检查和监督影响司法公正的重大问题，带动一般问题的解决。(3)具有及时性。人大常委会在年内的多次会议上，通过听取和审议专项工作报告，可以对“一府两院”工作中存在的重点问题和新出现的突出问题及时地实施监督，而不必等到下一年召开代表大会时才集中审议和处理，增强了解决重大问题和急迫问题的时效性。 (4)具有实效性。听取“一府两院”专项工作报告，集中监督解决“一府两院”工作中的重点问题和突出问题，专题、专项，目标集中，可以审议得更加具体，更接近实际，提出更具针对性的意见、建议和解决措施，而且对同一问题可以事先组织力量进行专题视察或专题调研，还可以事后继续跟踪监督，直至见到改进和纠正的实效。
6、人大常委会听取专项工作报告议题确定的途径有那些？
监督法规定，常委会听取和审议“一府两院”的专项工作报告的议题根据下列途径反映的问题确定：(1)本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题； (2)本级人大代表对本级“一府两院’’工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；(3)本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；(4)本级人大专门委员会及常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；(5)人民来信来访集中反映的问题；(6)社会普遍关注的其他问题。执法检查项目的确定也参照上述规定办理。
7、如何就专项工作报告的议题进行视察或专题调查研究？
代表法规定，县级以上各级人大代表根据本级人大常委会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。按视察的内容，视察可分为全面视察和专题视察。结合听取和审议专项工作报告开展的视察，就属于专题视察。视察应突出重点，抓住关键，有目的、有准备地进行。专题调研是人大代表在大会闭会期间活动的一种新的形式。专题调研结束后，要形成调查报告，送常委会办事机构处理。结合听取和审议专项工作报告，开展视察或专题调研，丰富了代表闭会期间的活动，也使视察或调查更能取得实效。视察或调查的组织主体是主任会议，他们对结合专项工作报告组织开展视察或调查享有酌情权，即是否进行视察或专题调研，是进行视察还是专题调研，可以根据专项工作报告议题所涉及的内容决定。参加人员是本级人大常委会组成人员和人大代表。考虑到常委会组成人员和本级人大代表的数量比较多，不能全都参加视察或调研，可以邀请相关常委会组成人员和代表参加，如邀请具有与专项工作报告议题相关的工作背景，或者是就议题提出了相关议案、建议，或是一直关心、研究与议题有关的问题等方面的代表。视察或调研的内容是与专题工作报告有关的工作情况，目的直接服务于对专项工作的监督。
8、如何处理各方面对拟报告的专项工作的意见？
监督法第十一条规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告前，常务委员会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究并在专项工作报告中作出回应”。它包括了两方面的互动：一是常委会办事机构应当将各方面对与专项工作报告议题有关的意见汇总整理。包括年度计划确定的议题向社会公布后，人民群众通过各种渠道提出的意见；人大常委会组成人员和人大代表进行视察或调研收集、了解到的意见；有关机关、组织、团体向人大常委会反映的意见；新闻媒体报道反映的意见等。汇总整理各方面的意见，应突出重点，在肯定相关工作成绩的同时，重点反映存在的问题及建议、意见。二是报告机关应当对送交的意见进行认真研究，并在报告中作出回应。报告机关要深入研究意见提出的背景，针对的问题，区分不同情况作出回复和响应。对于要求了解情况或者因不了解情况而提出的疑问，应当全面、客观说明相关工作情况；对于反映的客观存在的问题，不能回避不理，或者是避重就轻，应当全面、客观分析问题产生的原因、发展过程、影响后果以及已经采取或者将要采取的应对措施及其效果等。对于能够解决的，应当尽快解决并明确说明；对于应该解决但一时难以落实解决措施的问题，应当如实说明情况，并积极研究进一步解决的方案；对于受客观条件限制，确实解决不了的，应当充分说明原因。对于要求纠正执法中的违法行为，或者是工作中的失误的意见，应当认真调查核实，实事求是地处理。对于确属违法或失误的，要严格依法处理，并作出说明。
9、如何处理常委会组成人员对专项工作报告的审议意见?
一是将常委会组成人员的审议意见送交报告机关研究处理。常委会办事机构应当在常委会会议结束后的五日内，将会议对专题工作报告和其他有关报告的审议意见，汇总整理成《常委会会议审议意见》。审议意见应当完整、准确、鲜明地综合反映出席、列席人员的审议意见，并经有关专门委员会核阅后，由秘书长签发，印送有关机关。并且要求有关专门委员会、工作委员会督促有关方面进行整改，落实整改建议，改进相关工作，并及时向常委会汇报整改的进展情况。
二是研究处理情况应当反馈。 (1)报告机关应当将研究处理的情况送交人大常委会工作机构征求意见，常委会工作机构应当对照审议意见，审核报告机关为研究落实审议意见是否提出了切实可行的办法和措施；对没有吸收的意见，是否给予了合理的说明和解释。(2)向常委会提出书面报告。报告机关最后形成的处理意见，还应向常委会书面报告。处理情况的书面报告要印发常委会组成人员，直接向常委会组成人员反馈。通过以上两次反馈，使报告机关与人大常委会之间进行充分沟通，推动审议意见的处理。
10、人大常委会为什么要对国民经济和社会发展计 划、预算执行情况进行监督？其监督的结果有那些？
宪法规定，计划和预算及其执行情况的报告，由人大审查和批准。同时考虑到计划和预算毕竟是对未来一定时期内的一种工作安排，在实际执行中难免出现客观形势发生变化需要适当调整的情况，而人大会议是一年召开一次，召开临时会议对计划和预算的执行情况以及部分调整进行审查和批准，也是不现实的。所以宪法、地方组织法、预算法规定，人大常委会审查和批准计划和预算的部分调整，审查和批准本级决算等。因此，对计划和预算执行情况进行监督是宪法、法律赋予人大常委会的一项重要职权，是人大常委会监督工作的重要组成部分。
常委会全体会议听取本级政府计划和预算主管部门负责人受本级政府委托所作的报告以后，通常采取分组形式进行审议，必要时也可以采取联组形式进行审议。人大常委会审议相关报告时，有关部门和工作机构应当派熟悉情况的相关负责人员到会，听取意见，并根据需要说明情况或者回答询问。根据监督法第二十条的规定，人大常委会组成人员对计划和预算执行情况报告的审议意见，交由本级政府研究处理。人民政府应当认真研究常委会组成人员的审议意见，并将研究处理的情况，以书面形式向本级人大常委会提出报告。人大常委会听取的计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及常委会组成人员的审议意见，以及本级政府对审议意见研究处理的情况或者执行人大常委会对审计工作报告决议的情况的报告，应当向本级人大代表通报，接受本级人大的监督；同时，还要向社会公布，接受广大人民群众的监督。
11、人大常委会的执法检查与政府系统的执法检查有什么区别？执法检查的方式有那些？
政府的执法检查，从其性质上看，是上级行政机关对下级行政机关的层级监督，是对下级行政机关具体行政行为的监督。人大常委会的执法检查是一种国家权力机关的监督。人大常委会执法检查不直接处理具体问题和案件。对执法检查中发现的具体问题和案件，要向人大常委会报告，由人大常委会会议审议并提出意见，交由法律实施机关处理。
人大常委会的执法检查组由人大常委会从常委会组成人员和人大代表中确定人员组成。执法检查应当深入基层、深入群众、深入实际，采取灵活多样的方式，了解真实情况。例如，可以采取随机抽样法，即对有关法律的实施情况，在不事先通知、被检查单位没有预作安排的情况下，执法检查组深入有关被查单位，直接了解执法的具体情况。这种做法容易发现一些真实的情况，掌握翔实的资料，为实施法律监督提供可靠的依据。再比如，可以在执法检查中重点选择一个或几个单位，进行深入、细致地检查了解。对解剖“麻雀”之后发现的具体问题、违法事件，进行认真的分析，并由此及彼，进行综合、提炼，找出带有共性的东西，对该法律在整个面上的执行情况作出合乎客观实际、合乎逻辑的分析和评价。此外，还可以采取发放调查问卷的办法，获得有关情况与数据。在执法检查过程中，还可以充分利用新闻媒体进行宣传，比如，邀请电视台、电台、报刊记者参加有关活动并进行报道，通过媒体告知公民检查谁、检查什么等，在报上刊登有关法律及相关法律条文，鼓励广大人民群众来信、来电反映情况，提出意见和建议。
12、人大常委会如何对执法检查的事项进行跟踪检查？
监督法规定，根据“一府两院”研究处理执法检查报告和审议意见的情况，必要时，常委会可以组织跟踪检查，也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。跟踪检查主要有两种形式。一是紧紧抓住关系党和国家工作的大局和改革发展稳定全局的重点领域，深入持久地开展相关法律、法规的执法检查。二是紧紧抓住重点法律，在第一次执法检查后，再次或多次组织执法检查，深入持久地开展跟踪检查，督促“一府两院”解决执法中的问题。力求把法律的实施落到实处。
13、人大常委会应当如何综合运用执法检查和其他监督手段以加强监督实效性？
对于执法检查中发现的带全局性、倾向性的问题以及需要解决的突出问题，可以采取询问、质询、由“一府两院”作专题工作报告，以及由常委会作出相应的决议、决定的方式，以加强监督的力度。对常委会任命的“一府两院”的人员，经查证有严重违法乱纪情形的，可以决定撤销其职务。
14、询问和质询的性质是什么?
询问和质询是人大常委会组成人员对政府及其部门、法院、检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的一种活动。询问和质询，是人大常委会组成人员的个人行为，不是人大常委会的集体行为。常委会组成人员享有询问和质询权的基础，是人大常委会对“一府两院”享有监督权。询问和质询的目的，是为了获知“一府两院”的工作情况和其他有关情况或者对“一府两院”的工作提出批评，以督促他们改进工作中的缺点和错误，提高依法办事水平和工作效率。所以，询问和质询虽然是常委会组成人员的个人行为，但其性质是人大常委会行使监督职权的方式之一，是人大常委会监督权的一种独特运行方式。
15、常委会组成人员对受质询机关的答复不满意应当如何处理？
常委会组成人员对受质询机关的答复不满意，一般有三种情况：第一种是受质询机关没有针对所质询的问题或者没有完全针对所质询的问题答复，或者没有向常委会组成人员提供全部实际情况。第二种是受质询机关在答复质询时不够谦恭，或者不接受常委会组成人员的批评。第三种是常委会组成人员对受质询机关的某项工作有不同意见，受质询机关认为自己的做法正确，不准备改变(比如，各方面意见有分歧，常委会组成人员的意见并不正确或者不属于多数意见)，或者无法改变(比如，有些做法虽有错误，但已经无法改变，或者不属于受质询机关职权范围)。属于第一种情况的，常委会组成人员可以要求进一步答复。再作答复仍不满意的，常委会组成人员可以依法采取其他行动。属于第二种、第三种情况的，不管受质询机关如何答复，常委会组成人员都不可能满意。在这种情况下，常委会组成人员如果认为必要，可以依法采取其他行动，包括可以向常委会提出要求有关机关就所质询的事项作专项工作报告的建议或者要求组织执法检查的建议，等等。
16、什么是特定问题调查？
特定问题调查，是国家权力机关为了正确行使职权，就某一专门问题所进行的调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种重要手段。
17、如何处理特定问题调查委员会提出的报告？
特定问题调查委员会的调查报告，一般按以下程序处理：(1)由委员长会议或者主任会议决定将调查委员会的报告列入常委会会议议程；(2)常委会全体会议听取调查委员会作调查情况的报告；(3)常委会会议对调查委员会的报告进行审议讨论，提出意见，调查委员会成员可以对常委会组成人员审议中提出的问题，作必要的解释、说明；(4)常委会会议根据情况，可以对有关特定问题作出决议、决定。但是，对撤职案所组织的调查委员会，常委会应当根据调查委员会的调查报告，决定是否将撤职案提请常委会审议和作出决定。常委会决定不将撤职案提请常委会审议的，对该撤职案的处理即行结束。
18、人大常委会有权决定撤销那些人员的职务？
法律规定，人大常委会有权决定撤销其职务的人员包括以下三类：一是个别政府副职领导人员。二是政府正、副职领导人员以外的其他组成人员。三是地方各级人民法院院长、人民检察院检察长以外的由人大常委会任命的审判、检察人员。